來源：上海證券報  作者：徐明棋

黨中央決定支持海南全島建設自由貿易試驗區，支持海南逐步探索、穩步推進中國特色自由貿易港建設，此舉進一步彰顯了自由貿易試驗區建設在中國全面對外開放新格局中的最重要地位。自從2013年9月中國（上海）自由貿易試驗區掛牌運行以來，黨中央又分兩批批準了10個自由貿易試驗區，未來將會有更多的自由貿易試驗區獲得批準，中國正在用實際行動踐行對外開放思想。

自貿區建設是全面開放新格局的重要內容

中國推進自由貿易試驗區建設，是在經濟全球化進入關鍵轉折關頭采取的一項重要戰略舉措。自2008年全球金融危機之后，一些發達國家的保護主義和民粹主義思潮對世界經濟穩定復蘇產生了嚴重的威脅。作為世界第二大經濟體，中國對待全球化的態度對世界經濟具有舉足輕重的影響。中國通過推動自由貿易試驗區建設，構建更高水平的開放型經濟新體制，是推動新型全球化、維護世界經濟穩定的重要舉措之一。

今年是中國改革開放40周年，中國在對外開放上的一個主要經驗就是通過開辟特殊的對外開放和開發的區域，以點帶面來推進整體對外開放并促進經濟增長。在上世紀80年代初，中國設立了深圳、珠海、汕頭、廈門、海南經濟特區，在取得了成功之后，隨后又構建了工業園區、經濟技術開發區、高新技術開發區、金融貿易區、出口加工區、保稅區等一系列特殊功能的對外開放和經濟發展園區。這些園區最大的特點就是比其他區域在一些特殊功能或者領域內，享有更高的對外開放程度，按照世界通行慣例和規則從事貿易投資活動。所有這些區域都取得了重要的成果，在中國經濟發展和對外開放上發揮了重要的作用。

但是，從中國開放型經濟體制的制度建設角度看，局部的特殊政策推動的各類園區發揮的作用相對有限。正是從構建中國特色開放型經濟體制的目標要求出發，黨中央決定通過自由貿易試驗區建設來推進全面與國際高水平的開放規則相適應的制度體系建設。因此，從一開始，自由貿易試驗區就不再是通過優惠政策吸引外資的特殊區域，而是通過制度和體制創新來優化各種資源和要素配置，從而達到結構升級、經濟發展方式轉型的目的。從這個意義上看，自由貿易試驗區已經遠遠超出了傳統意義上的“自由貿易”可以涵蓋的內容，成為貿易和投資自由化、便利化的制度體系集成的試驗區。

自貿區擴大開放將穩步推進

自由貿易試驗區的基本定位是對接高標準的國際營商環境，推進對外開放措施的實驗，進行對外開放的壓力測試。4年多來，陸續成立的自貿試驗區率先進行了一系列改革開放的實驗。主要成就體現在四個方面：一是投資管理體制改革。外商實施準入前國民待遇基礎上的負面清單管理，商事登記制度大大簡化，對外投資實施登記備案制。二是貿易便利化制度創新。構建了電子通關平臺，單一窗口受理，大大簡化了進出口企業通關的程序。三是推進了金融體制改革和擴大了金融對外開放。各個自貿區圍繞為實體經濟降低融資成本開展了多樣化的產品和服務創新，上海還在擴大金融服務業對外開放上試驗了FT賬戶。四是政府行政管理體制等方面的改革。以放管服為核心內容建立了一系列的制度，上海浦東新區還在區一級政府的基礎上推進了城市執法管理體制改革，比如將新區城市管理領域的規劃、土地、環保、水務、市政、環衛等全部執法事項，以及綠化、交通、建管、房管領域的部分執法事項集中在一起，成立了城管執法局，這一做法有望進一步在全國推廣。

客觀地評價，自由貿易試驗區的政府行政管理體制改革盡管重要，但畢竟不是建立自由貿易試驗區的核心初衷，原先設想通過擴大對外開放，構建開放型經濟新體制的任務仍然在探索過程中。中央不斷新設自由貿易試驗區，現在又宣布在海南建自由貿易試驗區，以后還會在其他地區設立新的自貿試驗區，其中一個重要原因就是通過更多的區域試驗，結合各地產業特點和經濟發展需要，從多個區域不同層面同時推動對外開放。當然，每個自由貿易試驗區由于其所在區域和產業特點的不同，對外開放的重點也會有所差異。比如，上海自貿試驗區進一步開放的領域是服務業，在1.0版的總體規劃中就明確了金融服務、航運服務、商貿服務、專業服務、文化服務以及社會服務六大服務業開放內容。

目前看，雖然這些領域的開放都有一些進展，但是與原先規劃的目標相比還有差距。制約服務業對外進一步開放的瓶頸是服務業比制造業涉及更多的內部管理規章制度制約。在自貿試驗區的范圍內進行改革開放，如果缺乏配套的制度體系改革，很難取得明顯的效果。因此，現在自貿試驗區進一步改革開放的措施，正在按照系統集成的要求，進行整體制度的重構。此次在博鰲亞洲論壇上宣布的一系列擴大開放的舉措，特別是金融服務業的對外開放舉措，很多都是自貿試驗區原先準備率先突破的領域，但由于缺乏配套改革措施而遇到了一些瓶頸。現在自貿試驗區改革系統集成提上了重要議事日程，進一步落實對外開放的舉措有望獲得突破。

自由貿易試驗區原來在保稅區的范圍內建設，就是試圖突破原有相對比較有限的保稅管理模式，實現高標準的“一線放開”、“二線安全高效管住”貨物管理模式。但是隨著非保稅區片區也劃入自由貿易試驗區范圍，高于保稅區自由度的貨物進出口模式很難在自貿試驗區全面推開。2017年3月國務院發布了《全面深化中國（上海）自由貿易試驗區改革開放方案》，提出了在洋山保稅港區和浦東空港綜合保稅區建設“自由貿易港區”的目標，就是要在自由貿易港實現更加自由的貨物進出口管理模式，為轉口、離岸貿易提供更加方便的制度條件。黨的十九大報告和今年的《政府工作報告》都提到了自由貿易港的建設。自由貿易港的建設將使中國對外開放的水平和層次邁上一個新臺階。目前上海正與國家有關部門協作落實自由貿易港規劃起草的具體工作，海南以及其他區域要建設自由貿易港，將會依據不同的區位優勢和產業特點，在貨物、服務、資金、人員自由流動等方面進行不同的創新和探索，在更廣的基礎上推進全面開放的新格局。

上海自貿區對外開放的攻堅戰已經打響

上海自貿試驗區被中央定位為“對外開放程度最高的自貿區”，是“先行者中的先行者”。升級版的上海自由貿易試驗區改革開放方案和自由貿易港建設將會使上海自貿試驗區“先行者中的先行者”的職能更加突出。

目前，上海自貿試驗區正在按照中央部署在多個領域落實和推進對外開放的舉措。首先是金融服務業的對外開放。上海作為國際金融中心，各類外資金融機構林立，但是在證券、人壽保險業、期貨等行業，外資尚不能享受國民待遇，投資的股權比例有一定限制。上海將率先在自貿區的范圍內放寬限制，并且放松外資金融機構拓展業務的限制。在資本市場的對外開放上，黃金和原油期貨市場以及健康保險市場的開放正在落實，并將進一步完善外資參與這些市場的措施。新的資本賬戶開放渠道FT賬戶將要擴大至全上海，并且正在計劃向其他自由貿易試驗區復制推廣。中外企業和金融機構將通過FT賬戶享受更加便利和自由的跨境資金收付、融資和外匯兌換，整個中國金融對外開放的水平和質量將獲得進一步提升。

其次，進一步修訂和縮減外商投資的負面清單。準入前國民待遇加負面清單制度是上海自貿區外資管理體制改革的核心內容，現在已經在所有自貿試驗區推廣，并且將在全國全面落實這一制度，將自貿試驗區制度紅利進一步拓寬至全國。負面清單與對外開放措施進行協調是下個階段的重要工作。由于對外開放試驗田的性質，上海自貿試驗區規劃的進一步擴大開放的措施與負面清單內容存在著某些不夠協調的問題，有些進一步開放的行業由于沒有與負面清單調整和縮減相配合，面臨實際操作上的困難。比如在原先社會服務開放的規劃中，允許外資設立獨資醫療機構就與負面清單只能允許開設合資醫院的規定存在不協調。因此，負面清單的進一步調整已經變得非常緊迫。

再次，上海自貿試驗區3.0版的改革開放目標還增加了“創新合作發展模式，成為服務國家‘一帶一路’建設、推動市場主體走出去的橋頭堡”的內容。這是在新的形勢下黨中央交給上海的一項艱巨任務，需要創新的思路和措施加以落實。“一帶一路”倡議與上海自貿試驗區幾乎同時啟動，都是黨中央擴大對外開放的戰略部署，相互之間理應互動和互補。上海作為中國的國際經濟、貿易、航運、金融和科創中心，為“一帶一路”建設服務順理成章，而“一帶一路”建設也給上海建成“五個中心”提供了支撐和廣闊的服務空間。目前上海港正在與“一帶一路”沿線國家港口構建信息聯網的高速公路以及貨物運輸的網絡聯盟。相關的金融監管機構也在規劃對“一帶一路”沿線國家有針對性的開放措施，為沿線國家的企業利用上海國際金融中心投融資提供便利。金融機構也在研究如何利用FT賬戶為企業到“一帶一路”沿線國家貿易投資提供金融服務。落實3.0版的規劃，上海服務于“一帶一路”橋頭堡的功能將會有明顯的提升。

最后，要把自貿試驗區對外開放和推動科技創新融為一體。中央要求上海建設全球有影響力的科技創新中心，要通過自貿試驗區的各項改革開放系統集成，來發揮開放型經濟新體制的優勢，集聚最先進的生產要素，實現金融中心與科技創新中心建設相結合目標。上海為落實這一任務提出了自貿試驗區與自主創新的“雙自聯動”設想，并且做了一系列初步的探索，比如為科創人才落戶、就業提供綠色通道，辦理戶口和簽證等，但是離中央的要求可能還存在不少差距。先進的生產要素，尤其是科技創新人才和全球有影響力的科技創新企業積聚于上海的趨勢還沒有形成。上海市委和市政府目前正在下大力氣抓上海的營商環境建設，從企業的角度提出了“只跑一次”的政府辦事要求，并且按照世界銀行的營商環境指數所列的內容，加大了改革和改進的力度，就是要把上海打造成亞太地區乃至全球最具有吸引力的知識和創新要素的集聚地。

中國特色開放型經濟新體制構建是新時代提出的要求，也是我們應對全球政治經濟環境變化的戰略選擇，作為中國對外開放最前沿的國際化大都市，上海肩負的歷史使命關乎中國的發展和未來，上海自貿試驗區作為全面開放新體制的前鋒試驗區，將迎來新的挑戰并將取得新的發展成就。

（作者為上海社會科學院研究員、國家高端智庫資深咨詢專家、上海自貿區研究協調中心秘書長）