來源：中國商務新聞網

　　十九大報告明確提出“賦予自由貿易試驗區更大改革自主權，探索建設自由貿易港”。這是以習近平總書記為核心的黨中央在新時代為中國經濟高質量發展指明的新方向、新目標和新任務。這一表述中至少包含兩層含義：一是當前自貿試驗區改革還沒有到位，需要繼續推進;二是要更大膽地探索建設國際先進標準的自由貿易港，推動形成對外開放新格局，最終服務于建設現代化經濟體系。顯然，自由貿易港建設將是在現有自由貿易試驗區建設的基礎上向更高標準和水平邁進的改革開放新征程，是推進國家治理體系和治理能力現代化的新征程。這一目標定位決定了自由貿易港建設不再是試驗問題，而是一項對標國際先進標準，進行高水平建設的艱巨任務。如是，建設自由貿易港必須立法先行。

　　一方面，對標國際先進自由貿易港的做法，建設自由貿易港必須立法先行。從自由貿易港發展趨勢來看，已經從一開始主要利用港口的優越地理位置和條件從事轉口貿易的自由貿易型自由港，以及后來集出口加工、轉口貿易、保稅倉庫等功能于一體的貿工結合型自由港，發展到今天諸多集出口加工、轉口貿易、保稅倉庫、吸引外資、離岸金融、商務旅游等于一體的綜合型自由港。綜合型自由港的基本特征無一不涵蓋貨物、服務、資金和人員流動的“高度開放、高度自由和高度便利”。因此，國際先進的自由貿易港無一不是特殊經濟功能區，而不再僅僅是特殊海關監管區，與自貿試驗區制度創新試驗田的定位有較大差異。自由貿易港具有“境內關外”的特征，享有“豁免適用”相關法律的特權和相對獨立的監管體系，在管理理念、對象、方式、體制、發展定位等方面都將發生重大轉變。因此，應遵循國際通行的“先立法、后設區”慣例，完善基本立法，加強和創新地方立法，為自由貿易港的改革創新和可持續發展提供合法性依據，也為區內活動主體的合法權益提供穩定、透明的法律保障。唯如此，才能通過自由貿易港建設助力中國經濟走向高質量發展，即從制造業大國變為制造業強國、從服務貿易大國變為服務貿易強國、從金融大國變為金融強國、從科技大國變為科技強國。在此進程中，作為改革開放最前沿的自由貿易港必須具備足夠的基礎和能力去引領創新型產業(如智能制造業、現代服務業、戰略性新興產業等)發展的國際競爭優勢，從而成為全球供應鏈的中樞，即真正意義上的全球貿易中心、金融中心和中心。

　　另一方面，從國內自貿試驗區實踐來看，建設自由貿易港也必須立法先行。目前，11個自貿試驗區建設基本上都是根據各地差異化定位、“一事一議”原則而出臺的《自貿試驗區總體方案》《自貿試驗區管理辦法》和《自貿試驗區條例》。這三類文件分別是政策性文件、地方規章和地方法規，不屬于效力位階層級較高的法律性文件。與美國等發達國家由國家立法機關制定對外貿易區基本法相比，中國自貿試驗區的低位階法規導致立法的權威性弱、宏微觀管理體制協同性差、法律適用問題突出、執法難度大等問題。由此產生一個從根本上就不可調和的矛盾：一方面，自貿試驗區擔負著體制機制改革和制度創新的重大使命;但另一方面，由于其法律地位不高、獨立性受限，試驗區在形成配套制度和政策時難有作為。尤其自貿試驗區管委會只是一個協調機構，缺乏法律授權的獨立行政權力，在制度改革上要受到國務院、國務院各部委、“一行三會”等多部門的制約，導致其作為體制機制改革和制度創新主體心有余而力不足。以上海自貿試驗區金融監管體制改革為例，盡管在簡政放權、風險管理方面取得了一定成效，但我國整體金融監管體制所面臨的一些挑戰在自貿試驗區依然存在，尤其分業監管的弊端較為突出。各金融監管部門往往從自身角度出臺政策，缺乏相應協調，無法形成監管合力。這種整體金融監管體制改革的滯后再加上自貿試驗區本身又缺乏法律授權，極大制約了上海自貿試驗區進一步擴大金融開放的能力。各自貿試驗區方案提出的很多目標，在現實中往往很難找到恰當的辦法來操作，其本質原因就在于制度創新往往會觸碰到各權力部門制定的法律紅線，要想放寬限制就必須先推動法律法規修訂或履行不在自貿試驗區實施的批準程序。自由貿易港建設將是一項龐大的系統工程，在推動實現貨物、服務、資金和人員流動“高度開放、高度自由和高度便利”時，更是需要各職能部門讓渡權力、協調配合、整體推進。沒有立法保障，幾無可能。

　　目前，中國既在推進自貿試驗區深化改革，同時又提出了自由貿易港建設任務。為了避免各方不顧自身條件而一窩蜂地盲目申報帶來資源浪費，當務之急就是推動最高立法機關制定一部基本法律——《自由貿易港法》，使自由貿易港建設從第一步開始就有依法依規的牢固根基，這也是對標國際先進做法的第一步。畢竟，自由貿易港不是自貿試驗區，不需要試驗，只需要根據目標定位進行合理設計，穩步落實。立法工作的主要內容將包括但不限于：一是明確《自由貿易港法》的法律效力，即當出現與其他現有法律(如《對外貿易法》《外資企業法》《進出口商品檢驗法》《海關法》等)沖突時的適用情況;二是明確自由貿易港(也可以包括自貿試驗區)的定義、種類、性質、目的、管理體制、功能定位、設立和撤銷條件、運作模式以及允許實行的不同于其他地區的政策措施;三是明確相關配套制度，主要包括海關監管制度、企業設立制度、貿易投資促進制度、金融監管制度、外匯管理制度、稅收征管制度等;四是要授權自由港所在地的立法機關(如自由貿易港管理委員會)制定符合自身功能定位和發展所需要的地方法規、規章，特別要注重經濟立法，規范自由貿易港的各種經營活動，為在自由貿易港內開展更大力度的改革創新掃除制度障礙;五是將自貿試驗區也納入統一的法律體系，在法律層面上給出明確的說法，理順自貿試驗區和自由貿易港之間的法律關系。

　　自由貿易港建設目標定位高遠，因此貴在精而不在多，不宜全面鋪開。當前，自貿試驗區作為改革開放的試驗田和制度創新的新高地，可以根據各地特點進行錯位發展，這也是中央鋪開自貿試驗區建設的本意。但自由貿易港建設的目標一定是創新性地對標國際最先進做法來打造現代化經濟體系的標桿，因此不需要試驗，而是需要根據目標定位做好前期研究和具體實施方案，再加以落實推進。如若不能實現上述目標定位，那么所謂的自由貿易港將與現有的自貿試驗區無異，只是徒有虛名而已。當然，立法是其中最關鍵的一環。

　　(作者為商務部國際貿易經濟合作研究院外貿所教授、副所長)