作者：中國工商銀行總行單證中心保函部 孫朦

來源：《貿易金融》雜志2018年8月刊

過去30年里，PPP在英國、澳大利亞、加拿大、法國、德國、荷蘭、愛爾蘭、南非、葡萄牙和意大利等GDP較高的穩定經濟體得到蓬勃發展。近幾年，在“一帶一路”倡議迅速推進的背景下，國家推動中國企業從傳統建筑承包商向項目投資商轉型，PPP模式在境內企業境外投資項目中也得以迅猛發展。

本文對PPP模式與典型結構進行梳理。以電站建設項目為例，對PPP項目中跨境保函應用進行探討并對PPP模式下的銀行保函特點進行分析。

PPP（Public-Private Partnerships）是政府和社會資本合作模式。廣義PPP，是公共部門和私營企業為提供公共產品和服務而形成的合作伙伴關系。PPP模式以政府授予私營部門特許經營權為特征，運作方式需具備“實質性運營”環節，包括BOT、BOOT、TOT等多種形式。狹義PPP，特指公共部門和私營企業通過簽訂協議來界定各方權利與責任，并在此基礎上進行長期深入的合作關系。由政府或實際使用者向提供基礎設施的私營部門支付相應費用，期滿后政府部門最終將收回資產所有權。

PPP模式具有利益共享、風險共擔、債務隔離等特征。政府與企業都是全程參與，雙方合作時間更長，信息更加對等，共同對項目的整個周期負責。通過引入社會資本，可使項目本身充分利用公共和私營部門現有的最佳技術和資源。在政府參與的項目中引入商業市場力量，有助于提高項目運作效率、降低投資風險。該模式適用于投資規模較大、有長期需求、合同關系清楚、現金流穩定、服務產出可衡量的行業，其中，社會基礎設施建設、能源和交通三個行業在PPP項目中所占比重最高。

PPP模式也可以理解為一種“雙贏”合作理念和融資模式。尤其在政府自身財力有限或負債水平受到約束的情況下，PPP模式可以發揮私人部門的融資能力。典型結構為：首先，政府有關職能部門根據需求進行招標，以選擇社會資本方。投標人通常由幾個不同職能公司（例如建筑公司、設備供應商、物業管理公司等）組成聯合體進行投標。政府方評標后與中標的聯合體簽訂長期合同。其次，由中標的聯合體成員公司分別出資共同發起成立特別目的公司（Special Purpose Vehicle，簡稱SPV），即項目公司。第三，由該項目公司負責籌備項目貸款資金。政府通常與提供貸款的金融機構達成協議，向其承諾將按與項目公司簽訂的合同支付費用。此協議有助于項目公司更順利的獲得貸款。第四，項目公司將項目建設、運營、維護等不同階段任務分包給專業職能公司，通常即項目公司的股東企業。最后，在項目完工并進入運營階段后，由政府或者使用者按照簽訂的協議規定向項目公司支付費用。項目公司則以此收入來償還金融機構的貸款資金。

為控制項目所在地市場和行業等諸多風險，PPP項目在基建、環保、保險、原材料供應和銷售等方面均有對應的安排和協議。在PPP項目進展過程中，銀行可以提供資金、咨詢和擔保等多方面的金融服務。其中，銀行跨境擔保應用十分廣泛，可以涵蓋PPP項目融資過程、工程建設期、建成運營期、項目維護期和資金回收的各個階段，既包括項目公司需向政府提供的各類投標、前提條件成就、資信證明、履約、運營維護、移交維修保函，也包括工程承包商、分包商以及供應商需向項目公司或政府提供的工程建設項下的保函。

下面以電站建設為例，探討PPP項目中跨境保函應用。

（一）項目公司融資階段

PPP模式下電站項目中，由項目公司負責進行整個電站項目的融資、招標、建設和運營等工作。通常，PPP項目運用股權和債權相結合的融資方式，由股東向項目公司提供資本金，由商業銀行和國際多邊貸款機構等向項目公司提供貸款。

因項目公司從政府獲得土地和批件的流程較長，且PPP模式涉及東道國政府機構、跨國公司、銀行等融資參與者較多，項目公司的籌建往往需要較長時間。并且，由于PPP項目債務隔離的特征，項目公司融資所產生的債務均不屬于政府債務范圍，故政府不承擔項目公司的償債責任。貸款機構出于自身利益考慮，會要求各股東向項目公司出具保證資金注入的擔保，并且會將股東資本金到位這一行為設定為貸款協議的融資關閉先決條件。因此，在融資階段銀行可應股東申請，向項目公司出具銀行保函，擔保股東履行按條件、按比例完成注資和投資的職責。

（二）政府簽署購電協議（PPA）項下

通常，PPP模式下電站項目采取項目融資方式，該融資模式不以債務人的信譽或抵押物做擔保，而是靠項目本身的資產價值和未來現金流作為還款來源，其特殊性導致項目貸款對未來現金流的穩定性有極高要求。尤其在海外PPP模式下，項目公司與電力購買方電力公司會簽訂長期購售電協議PPA（Purchase Agreement），鎖定電價下限和確保電量消納，以保證發電經營收入。

PPA的簽署將為融資提供長期并穩定的還款來源。但由于電站建設投資回收期較長，尤其在購電方資質和實力有限的情況下，項目公司股東和貸款方也可能對PPA購電方的支付能力存在質疑。為使電站項目具有可融資性，需由PPP項目東道國政府提供主權擔保，或由銀行提供非主權擔保，來保證PPA項下電力公司的購電支付義務。

（三）承包工程合同階段

在電站建設期，EPC承包商和設備供應商與項目公司簽訂諸多建設協議。該階段，承包商需向項目公司業主提供預付款保函、履約保函、完工擔保、質量保函、留置金保函等諸多保函，這也是目前銀行開立保函數量最大的部分。其中，完工擔保是PPP模式下電站項目中最重要的保函之一。因為在PPP模式下，項目按時完工標志著項目可正常投入運營，所以只有完工才能收到政府支付的費用或者向用戶收費。尤其在政府給予固定期限的特許經營權的情況下，若拖延完工，則會直接影響未來經營收入與現金回報。

（四）運營維護協議項下

電站建成投入使用，需要由運營商進行日常運營與維護。銀行可應運營商要求，開立運營維護保函，以擔保在PPP項目協議項下運營績效、安全保障、職工薪酬等運營維護的義務。在運營維護期，銀行保函持續有效，直至PPP項目協議約定的合作期滿。

（五）燃料供應協議項下

在項目公司與燃料供應商簽署燃料供應協議的情況下，項目公司一般會儲備至少幾個月的燃料，以確保一旦供應中斷，儲備燃料可維持電站持續發電。在燃料供應中斷期間，項目公司需從其他供應商處采購能源，對于此類臨時能源采購的溢價成本須由簽署協議的供應商支付。因此，銀行可應客戶要求，向項目公司提供付款保函，擔保供應商支付能源溢價成本的責任。

（六）回購期權協議項下

在PPP項目中，社會資本可以按照商業市場規則談判投資建設，但是也存在財務、法律制度沖突且很難協調的情況。回購期權協議即是在PPP模式下電站項目提前終止情況下，項目所在國政府或者銀行對項目資產的一種回購承諾，用以保證股東、貸款人等項目參與方的權益。不良資產回購銀行可應客戶要求，出具項目資產回購的保函。

（一）時間周期長

PPP項目基礎交易普遍具有周期長的特點，有的項目全周期甚至超過30年。相應地，無論從單一保函的擔保期限角度來看，還是從整體PPP項目全流程擔保期限角度來看，銀行保函也存在期限長的特點。在項目建設、運營、維護等過程中，自然環境、建設和運營環境可能發生不可預測的變化。因此，在開立保函前，應參考項目所在國已建成和在建的同類項目進展情況，重點對擔保期限設置的合理性進行判斷。保函開出后，在較長的項目周期內都要做好貸后和合規管理，及時了解項目進展。如保函需展期，應在第一時間了解延誤原因，并在合理且合規的期限范圍內操作展期事宜。

（二）完工風險大

項目按時完工是PPP模式全生命周期的重要標志之一，意味著項目可正常投入運營。PPP項目建設期風險包括天氣環境惡劣、建設成本超支、配套基礎設施不到位、原材料成本上漲、環保標準不達標等風險。在一些已開展PPP項目中，由于政府審批延誤和決策流程冗長等風險，導致PPP項目風險的不確定性加大。存在因項目進度控制失敗，導致無法完工、延期完工或完工后無法達到預期運行標準的風險。而像上文提及的完工擔保，其擔保范圍即是保證項目按時完工，一旦未在規定時間內履行完工義務，則可能直接面臨被索償的風險。

（三）基礎交易政治風險顯著

PPP項目因有政府參與，具有較一般建設投資項目更加顯著的政治風險。PPP項目存在因東道主國家法律變更、稅收調整、政府政局變更、政府信用破產等風險，導致無法履行已簽訂合同條款的風險。此外，由于政府是項目的發起人，其政策信息、市場信息掌握更加全面，并且某些國家政府還是土地所有權的掌握者。這些特點使得政府在PPP項目上占有主導地位，對項目影響顯著，最嚴重情況下，項目可能面臨被東道主政府取消的風險，需要統籌研判和應對。

（四）項目公司“風險隔離”不適用于對外擔保

項目公司作為PPP項目的重要載體，在PPP項目建設和運營中發揮著舉足輕重的作用。盡管項目公司的設立非PPP項目的硬性規定，但是在實務操作中絕大部分項目股東選擇設立項目公司，股東以其出資額為限對公司承擔責任，以達到“有限追索”和“風險隔離”的目的。一旦項目出現風險，債權人只能對項目公司資產進行追索，而無法對股東公司的資產進行追索。而上述“有限追索”和“風險隔離”的特征，不適用于股東公司為項目公司對外提供的擔保。一旦項目出現風險，擔保銀行接到受益人相符索償，必須履行對外賠付的義務。因此，銀行不能僅重視對擔保指示方的風險評估，還應加強對項目公司自身履約能力的審核。

（五）合同對保函的規定過于籠統

PPP項目東道國政府、中資企業、項目公司、中方融資銀行、總承包商等各方之間簽署的合同條款復雜，不僅合同涉及方面廣泛，并且一個主體會存在多個角色。比如，中資建筑公司不僅是EPC承包商，還是項目公司股東以及設備供應商。因此，理清PPP項目合同項下各當事方的權利和義務，對于保函條款合理性判斷至關重要。通常，合同僅有對保函性質和保函金額的規定，而對保函的擔保范圍和減額條款等規定過于籠統。為避免造成糾紛，銀行擔保范圍設定應依據被擔保人在合同各階段所對應責任和義務，將違約事項界定在針對責任本身的違約。尤其，對于像擔保范圍較籠統描述為“在合同項下違約”的履約類擔保，應爭取在索償條款中明確被擔保人實際需承擔的合同義務，避免擴大保函開立銀行的擔保責任和重復擔保的情況發生。