先前的備案制下，一般是越小的平臺整改壓力越小，越容易達(dá)到備案要求的條件；而在許可制下，往往會參考平臺股東背景能力以及業(yè)務(wù)開展情況，對于整改完成的大平臺構(gòu)成利好

按照國家互聯(lián)網(wǎng)金融風(fēng)險專項整治工作領(lǐng)導(dǎo)小組2017年年底發(fā)布的《關(guān)于做好P2P網(wǎng)絡(luò)借貸風(fēng)險專項整治整改驗收工作的通知》，2018年4月底之前，各地應(yīng)當(dāng)完成轄內(nèi)主要網(wǎng)絡(luò)借貸機(jī)構(gòu)的備案登記工作，對于難度極大、情況極其復(fù)雜的個別機(jī)構(gòu)，最遲應(yīng)當(dāng)于2018年6月末之前完成相關(guān)工作。 

現(xiàn)在來看，P2P的整改難度之大讓人始料不及。時至4月中旬，大量的P2P平臺整改并未達(dá)到預(yù)期，真正做到合規(guī)備案的平臺寥寥無幾。一周前，互聯(lián)網(wǎng)金融風(fēng)險專項整治工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室發(fā)布《關(guān)于加大通過互聯(lián)網(wǎng)開展資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)整治力度及開展驗收工作的通知》，更是讓試圖通過剝離相關(guān)主體快速實現(xiàn)合規(guī)備案的平臺不得不做消化存量的艱難工作。P2P備案延期的可能進(jìn)一步加大。 

持牌經(jīng)營是共識 

在傳聞P2P備案延期的同時，也有關(guān)于P2P監(jiān)管權(quán)上收、采取經(jīng)營許可制的消息在圈內(nèi)傳播。 

當(dāng)前的嚴(yán)監(jiān)管氛圍下，持牌經(jīng)營才能開展金融業(yè)務(wù)已經(jīng)成為監(jiān)管層的基本共識。 

今年3月份掌舵央行的易剛曾在多個場合反復(fù)強(qiáng)調(diào)：“凡是經(jīng)營金融業(yè)者一定要持有牌照，納入監(jiān)管，要求實現(xiàn)監(jiān)管全覆蓋。”履新央行行長后，他更是鮮明指出：“一些機(jī)構(gòu)在沒有取得金融牌照的情況下非法從事金融業(yè)務(wù)，部分非法金融活動，借助金融創(chuàng)新和互聯(lián)網(wǎng)之名迅速地擴(kuò)張。”可見，諸如P2P可能采取經(jīng)營許可制度監(jiān)管也不一定是空穴來風(fēng)。 

2015年年底，網(wǎng)絡(luò)借貸被明確采取備案登記制度。彼時，之所以選擇備案登記制度而非經(jīng)營許可制度，可以視為監(jiān)管機(jī)構(gòu)的無奈之舉，因為國務(wù)院部委無權(quán)設(shè)定行政許可權(quán)。 

根據(jù)2003年通過的行政許可法，全國人大及其常委會，國務(wù)院，省、自治區(qū)、直轄市人大及其常委會，省、自治區(qū)、直轄市人民政府，可設(shè)定行政許可(或臨時性的行政許可)，其他國家機(jī)關(guān)，包括國務(wù)院部門及省級以下政府，無權(quán)設(shè)定行政許可。需要特別指出的是，省、自治區(qū)、直轄市人民政府僅可以設(shè)定“臨時性的行政許可”。 

鑒于P2P面向全國開展業(yè)務(wù)的情況，如果發(fā)放經(jīng)營許可，只有兩種選擇：一是由全國人民代表大會及其常務(wù)委員會制定法律；二是由國務(wù)院發(fā)布決定的方式設(shè)定行政許可。無論是采取這兩種的哪一選擇，都是牽涉重大，必然耗時久遠(yuǎn)。在e租寶事件為代表的互聯(lián)網(wǎng)金融風(fēng)險突發(fā)的2015年下半年，以備案制快速將P2P等互聯(lián)網(wǎng)金融納入監(jiān)管框架成為一種次優(yōu)選擇。但鑒于P2P實質(zhì)開展金融業(yè)務(wù)的性質(zhì)，即使采取備案制，在法制化建設(shè)加快完善的當(dāng)下，未來也存在轉(zhuǎn)向經(jīng)營許可權(quán)制度的可能。 

可供選擇的監(jiān)管思路：發(fā)放經(jīng)營許可證 

P2P備案制的提法最早出現(xiàn)在2015年12月底原銀監(jiān)會(現(xiàn)銀保監(jiān)會)公布的《網(wǎng)絡(luò)借貸信息中介機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)活動管理暫行辦法(征求意見稿)》，相關(guān)機(jī)構(gòu)向工商登記注冊地地方金融監(jiān)管部門備案登記。以推進(jìn)備案登記工作為抓手，原銀監(jiān)會先后出臺了《網(wǎng)絡(luò)借貸信息中介機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)活動管理暫行辦法》《網(wǎng)絡(luò)借貸信息中介機(jī)構(gòu)備案登記管理指引》《網(wǎng)絡(luò)借貸資金存管業(yè)務(wù)指引》，共同組成網(wǎng)貸行業(yè)“1+3”(一個辦法三個指引)制度體系。 

P2P備案登記制度確定后，大大加速了P2P監(jiān)管體系的完善，對P2P的規(guī)范發(fā)展助力頗多。但在備案登記工作的具體推進(jìn)中，仍出現(xiàn)了一系列問題，突出表現(xiàn)在以下兩點(diǎn)： 

第一，備案難度的地域差異，地方政府對于備案的熱情度差異懸殊。部分地方政府從招商引資角度出發(fā)，抱著盡可能多備案的心態(tài)推進(jìn)P2P備案事宜，給出各種優(yōu)惠政策吸引實力玩家在本地備案，相關(guān)資質(zhì)離原銀監(jiān)會對于P2P備案登記的監(jiān)管要求差距甚遠(yuǎn)。而另一些地方政府則處于防范風(fēng)險的角度對于P2P避之唯恐不及，部分平臺為了順利備案需要遷移異地。 

第二，備案難度的大小平臺差異，小平臺較之大平臺容易通過備案驗收。先前P2P缺乏監(jiān)管，大平臺積累了比小平臺更為沉重的歷史包袱，消化存量需要調(diào)動的資源和投入的精力更甚。相比較而言，小平臺驗證了“船小好調(diào)頭”的古話，相對而言容易滿足備案登記的監(jiān)管要求。這助長了相關(guān)機(jī)構(gòu)和個人養(yǎng)殼而非實際開展經(jīng)營的激勵。 

在P2P備案即將落地之時，由地方政府主導(dǎo)的備案登記存在的問題則日益突出。當(dāng)此時刻，如若時間允許，由中央監(jiān)管機(jī)構(gòu)層面上統(tǒng)一發(fā)放或經(jīng)由其指導(dǎo)下發(fā)放經(jīng)營許可證或是另一可行思路。中央監(jiān)管機(jī)構(gòu)層面主導(dǎo)的經(jīng)營許可制度有望解決區(qū)域性的套利以及倒殼賣殼這兩個問題。 

建議由中央監(jiān)管部門主導(dǎo)發(fā)放行政許可 

非金融機(jī)構(gòu)經(jīng)營許可證的發(fā)放目前有兩種思路：一是參考第三方支付，二是參考融資擔(dān)保公司，分別由中央部委以及地方金融監(jiān)督管理部門發(fā)放經(jīng)營許可證。 

2010年6月，央行發(fā)布《非金融機(jī)構(gòu)支付服務(wù)管理辦法》，明確規(guī)定由中國人民銀行負(fù)責(zé)《支付業(yè)務(wù)許可證》的頒發(fā)和管理；而2010年3月銀監(jiān)會等七部委發(fā)布的《融資性擔(dān)保公司管理暫行辦法》明確由省級監(jiān)督管理部門負(fù)責(zé)發(fā)放經(jīng)營許可證，并向國務(wù)院建立的、銀監(jiān)會牽頭的融資性擔(dān)保業(yè)務(wù)監(jiān)管部際聯(lián)席會議報告工作。 

鑒于P2P全國開展業(yè)務(wù)的特色，如果采取經(jīng)營許可，建議由中央監(jiān)管部門主導(dǎo)發(fā)放行政許可。 

P2P選擇備案制還是許可制的一個直接的影響就在于：先前的備案制下，一般是越小的平臺整改壓力越小，越容易達(dá)到備案要求的條件；而在許可制下，往往會參考平臺股東背景能力以及業(yè)務(wù)開展情況，對于整改完成的大平臺構(gòu)成利好。實質(zhì)上，如發(fā)放經(jīng)營許可證，對于P2P這種沒有杠桿約束、本質(zhì)上從事金融業(yè)務(wù)的機(jī)構(gòu)而言，監(jiān)管機(jī)構(gòu)必然會強(qiáng)調(diào)申請主體的資質(zhì)，尤其是兜底能力，不排除監(jiān)管層會淡化P2P信息中介的定位，推出對于P2P的杠桿約束。 

除此之外，經(jīng)營許可證思路下，P2P牌照價值將會飆升。目前市場對于P2P的“牌照”價值分歧很大，各地備案的松緊度把握不一，目前的市場對于P2P殼價值的估價預(yù)期大約在5000萬左右，與網(wǎng)絡(luò)小額貸款公司大體一致。如果經(jīng)營許可上收至中央監(jiān)管部門，可想而知成功獲取行政許可的平臺數(shù)量必然為數(shù)較少，P2P牌照價值有望高達(dá)10億元，對標(biāo)目前的第三方支付機(jī)構(gòu)的牌照價值。 

(作者系北京大學(xué)新金融和創(chuàng)業(yè)投資研究中心研究員)