隨著國(guó)內(nèi)外貿(mào)易往來(lái)日益增多、金融聯(lián)通日益頻繁，跨境支付結(jié)算作為經(jīng)濟(jì)交流的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，需要監(jiān)管制度建設(shè)不斷完善，通過(guò)構(gòu)筑跨境支付監(jiān)管新生態(tài)。

圖片來(lái)自“123rf.com.cn”

國(guó)內(nèi)亟須建立全方位、多層次的跨境支付結(jié)算監(jiān)管體系，堅(jiān)持統(tǒng)一監(jiān)管、功能監(jiān)管、穿透監(jiān)管，完善現(xiàn)代金融體系建設(shè)。加強(qiáng)金融科技在跨境支付結(jié)算系統(tǒng)等金融基礎(chǔ)設(shè)施中的創(chuàng)新應(yīng)用，豐富監(jiān)管科技（Regtech）手段，提升系統(tǒng)技術(shù)，認(rèn)定各類(lèi)監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)。

支付清算體系作為金融基礎(chǔ)設(shè)施的核心，關(guān)系到國(guó)家經(jīng)濟(jì)命脈和人民日常生活。近年來(lái)，隨著我國(guó)“一帶一路”倡議的實(shí)施，越來(lái)越多企業(yè)響應(yīng)“走出去”的行動(dòng)，取得了豐碩的發(fā)展成果。與此同時(shí)，隨著國(guó)內(nèi)外貿(mào)易往來(lái)日益增多、金融聯(lián)通日益頻繁，跨境支付結(jié)算作為經(jīng)濟(jì)交流的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，也面臨著新的服務(wù)需求和新的風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)，需要監(jiān)管制度建設(shè)不斷完善，通過(guò)構(gòu)筑跨境支付監(jiān)管新生態(tài)，提升跨境監(jiān)管能力，防范內(nèi)外風(fēng)險(xiǎn)聯(lián)動(dòng)，維護(hù)經(jīng)濟(jì)金融穩(wěn)定，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。

國(guó)內(nèi)跨境支付監(jiān)管機(jī)制基本確立

支付清算體系是金融基礎(chǔ)設(shè)施的核心。中國(guó)人民銀行對(duì)國(guó)家支付系統(tǒng)安全和效率負(fù)有法律責(zé)任。目前，中國(guó)已形成以人行現(xiàn)代化支付系統(tǒng)為核心、商業(yè)銀行支付清算系統(tǒng)為基礎(chǔ)、社會(huì)化支付系統(tǒng)（第三方支付）為重要補(bǔ)充的支付體系架構(gòu)。近年來(lái)，隨著中國(guó)開(kāi)放程度的日益提高，跨境支付交易量迅速增長(zhǎng)，跨境支付系統(tǒng)的復(fù)雜程度與集中程度也不斷提高。自2009年7月1日由中國(guó)人民銀行、財(cái)政部、商務(wù)部、海關(guān)總署、書(shū)屋總局、銀監(jiān)會(huì)共同指定的《跨境貿(mào)易人民幣結(jié)算試點(diǎn)管理辦法》正式公布實(shí)施以來(lái)，一行三會(huì)與外匯管理局等國(guó)家重要的監(jiān)管部門(mén)陸續(xù)出臺(tái)一系列規(guī)范人民幣跨境支付結(jié)算業(yè)務(wù)以及跨境支付機(jī)構(gòu)的規(guī)則與安排。主要包括《人民幣跨境支付系統(tǒng)暫行規(guī)則》、《人民幣跨境支付系統(tǒng)操作指引》、《人民幣跨境支付系統(tǒng)運(yùn)行規(guī)則》和《關(guān)于開(kāi)展支付機(jī)構(gòu)跨境外匯支付業(yè)務(wù)試點(diǎn)的通知》等制度規(guī)范。在一定程度上強(qiáng)化制度建設(shè)、明確運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)、規(guī)范運(yùn)營(yíng)管理，保持了跨境支付結(jié)算體系的總體運(yùn)行平穩(wěn)。

隨著跨境人民幣業(yè)務(wù)不斷增長(zhǎng)，對(duì)支付結(jié)算等金融基礎(chǔ)設(shè)施的要求越來(lái)越高，對(duì)跨境支付的監(jiān)管制度也在不斷完善發(fā)展，截至目前，我國(guó)跨境支付監(jiān)管機(jī)制已經(jīng)基本建立。

隨著“一帶一路”倡議的提出，2017年舉辦的十九大會(huì)議、全國(guó)金融工作會(huì)議和中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議均指出，今后要繼續(xù)加大金融業(yè)開(kāi)放力度，加快利率與匯率市場(chǎng)化改革，逐漸開(kāi)放資本項(xiàng)目可兌換，加強(qiáng)與“一帶一路”沿線(xiàn)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)貿(mào)易合作，經(jīng)常項(xiàng)目更加開(kāi)放?？梢灶A(yù)計(jì)，上述要求將促使跨境貿(mào)易結(jié)算量大幅增加，對(duì)跨境支付結(jié)算需求大幅上漲，為跨境金融帶來(lái)新的發(fā)展機(jī)遇。而以大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、人工智能、區(qū)塊鏈為代表的金融科技（Fintech）在一定意義上完善了支付基礎(chǔ)設(shè)施，提高了支付運(yùn)算技術(shù)和運(yùn)行效率，在支付手段便利化的同時(shí)進(jìn)一步增加了跨境支付結(jié)算需求，將促進(jìn)跨境貿(mào)易和跨境金融釋放新活力，為跨境支付結(jié)算帶來(lái)一片“新藍(lán)海”。

新階段的三大風(fēng)險(xiǎn)和四大挑戰(zhàn)

目前我國(guó)跨境支付結(jié)算主要包括兩種方式，一是人民幣跨境支付系統(tǒng)（Cross-borderInterbankPaymentSystem,CIPS），這套系統(tǒng)是由我國(guó)獨(dú)立開(kāi)發(fā)，2015年CIPS（一期）已經(jīng)建成運(yùn)行，其建設(shè)目標(biāo)是安全、穩(wěn)定、高效，支持人民幣跨境使用各個(gè)階段的需求。有利于進(jìn)一步整合跨境支付結(jié)算的渠道和資源，提高清算效率與交易安全性，從運(yùn)行系統(tǒng)層面完善監(jiān)管的全面性和鏈條性。二是第三方跨境支付機(jī)構(gòu)，隨著我國(guó)內(nèi)地居民境外旅游的增多以及跨境電商的迅猛發(fā)展，第三方跨境支付業(yè)務(wù)量逐年上升。2016年國(guó)內(nèi)第三方跨境支付交易額已逾1800億元人民幣。國(guó)家倡議支持、先進(jìn)科技加持、跨境支付基礎(chǔ)設(shè)施完善，推動(dòng)我國(guó)跨境支付結(jié)算邁入發(fā)展新階段。與此同時(shí)，也使得我國(guó)現(xiàn)有監(jiān)管體系面臨新的挑戰(zhàn)。

首先，跨境支付結(jié)算面臨三大風(fēng)險(xiǎn)

2017年上半年，國(guó)家外匯管理局對(duì)國(guó)內(nèi)33家跨境支付機(jī)構(gòu)以及相關(guān)結(jié)算業(yè)務(wù)進(jìn)行突擊檢查和專(zhuān)項(xiàng)檢查，不僅對(duì)跨境支付機(jī)構(gòu)牌照進(jìn)行收縮監(jiān)管、完善市場(chǎng)退出機(jī)制、實(shí)現(xiàn)減量增質(zhì)，對(duì)傳統(tǒng)的代理行和清算行模式進(jìn)行監(jiān)管和排查，而且同相關(guān)政府部門(mén)合作治理跨境結(jié)算中的違法犯罪行為。這次針對(duì)跨境支付亂象整治的檢查暴露了跨境支付的三大風(fēng)險(xiǎn)。

一是交易真實(shí)性審核風(fēng)險(xiǎn)。一些支付機(jī)構(gòu)出于拓展市場(chǎng)的目的，存在對(duì)交易數(shù)據(jù)審核不嚴(yán)，甚至自行編制、篡改交易數(shù)據(jù)的現(xiàn)象。許多交易由第三方機(jī)構(gòu)代理，商業(yè)銀行無(wú)法對(duì)境內(nèi)外交易雙方進(jìn)行真實(shí)性審核。此外，跨境交易的電子化發(fā)展以及部分產(chǎn)品的虛擬特性使得監(jiān)管審核難度增加，為資本項(xiàng)目混入經(jīng)常項(xiàng)目提供了便利。二是超范圍經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。部分支付機(jī)構(gòu)盲目發(fā)展境外商戶(hù)，違規(guī)辦理超過(guò)試點(diǎn)業(yè)務(wù)范圍的跨境支付。三是本外幣監(jiān)管套利風(fēng)險(xiǎn)。少數(shù)支付機(jī)構(gòu)為規(guī)避外匯收支交易真實(shí)性審查，采用跨境人民幣渠道開(kāi)展跨境支付業(yè)務(wù)，實(shí)現(xiàn)監(jiān)管套利。

其次，監(jiān)管制度與法律尚未健全

總體而言，目前我國(guó)尚缺乏對(duì)支付結(jié)算組織機(jī)構(gòu)的法律規(guī)定，對(duì)其組織形式、準(zhǔn)入退出標(biāo)準(zhǔn)、風(fēng)控機(jī)制、所承擔(dān)的義務(wù)責(zé)任等均缺少明晰的法規(guī)界定。我國(guó)實(shí)行已久的《票據(jù)法》和《支付結(jié)算辦法》在很大程度上已經(jīng)不能對(duì)電子支付形成有效監(jiān)管，而近期人行及相關(guān)部委發(fā)布的關(guān)于跨境支付結(jié)算的若干辦法如何實(shí)現(xiàn)有效落地尚待商榷。我國(guó)對(duì)于區(qū)塊鏈技術(shù)以及數(shù)字貨幣的監(jiān)管仍處空白，這些新技術(shù)在跨境支付結(jié)算領(lǐng)域的應(yīng)用將會(huì)帶來(lái)極大的監(jiān)管挑戰(zhàn)。

再次，跨境支付系統(tǒng)建設(shè)仍存薄弱環(huán)節(jié)

CIPS（一期）實(shí)現(xiàn)了跨境支付結(jié)算的基礎(chǔ)功能，在結(jié)算方式、處理模式、報(bào)文標(biāo)準(zhǔn)、運(yùn)行時(shí)間等方面都有了較大提高。但是CIPS系統(tǒng)與原有的人民幣代理行、清算行模式、人民幣RNA賬戶(hù)如何兼容，如何劃分業(yè)務(wù)定位，如何進(jìn)行統(tǒng)一監(jiān)管，需要進(jìn)一步討論確定。加上SWIFT國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)也在不斷更新創(chuàng)新，我國(guó)系統(tǒng)如何對(duì)標(biāo)國(guó)際，減少跨境操作風(fēng)險(xiǎn)與外匯風(fēng)險(xiǎn)，均值得深思。隨著區(qū)塊鏈技術(shù)與跨境金融創(chuàng)新產(chǎn)品的融合發(fā)展，系統(tǒng)建設(shè)的薄弱環(huán)節(jié)將為市場(chǎng)帶來(lái)監(jiān)管空白和監(jiān)管套利，都會(huì)使得跨境支付效率降低、風(fēng)險(xiǎn)增加。

最后，實(shí)施跨境資金流動(dòng)監(jiān)測(cè)困難，存在洗錢(qián)風(fēng)險(xiǎn)

當(dāng)前國(guó)際金融形勢(shì)紛繁復(fù)雜，大量的國(guó)際資本以各種方式進(jìn)出，使得“熱錢(qián)流入”與“資金外流”交替存在，給我國(guó)跨境資金流動(dòng)以及支付結(jié)算帶來(lái)了局部性甚至系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。通常來(lái)看，這些跨境資金流動(dòng)會(huì)通過(guò)虛假貨物交易、借助便利服貿(mào)政策和外商投資以及地下錢(qián)莊等方式助推跨境資金異常流動(dòng)。反觀國(guó)內(nèi)監(jiān)管體制建設(shè)，一是統(tǒng)計(jì)體系迄今仍缺少全方位監(jiān)測(cè)和預(yù)警功能，導(dǎo)致前瞻性不足，日常操作和事后監(jiān)管均很難達(dá)到預(yù)防效果；二是各相關(guān)監(jiān)管部門(mén)之間信息共享仍不充分，如外管局與人行的征信系統(tǒng)、反洗錢(qián)系統(tǒng)仍不能實(shí)現(xiàn)完全有效對(duì)接等。

助未來(lái)之路行穩(wěn)致遠(yuǎn)的五項(xiàng)對(duì)策

面對(duì)以上挑戰(zhàn)，國(guó)內(nèi)亟須建立健全全方位、多層次的跨境支付結(jié)算監(jiān)管體系，堅(jiān)持統(tǒng)一監(jiān)管、功能監(jiān)管、穿透監(jiān)管，完善現(xiàn)代金融體系建設(shè)。加強(qiáng)金融科技在跨境支付結(jié)算系統(tǒng)等金融基礎(chǔ)設(shè)施中的創(chuàng)新應(yīng)用，豐富監(jiān)管科技（Regtech）手段，提升系統(tǒng)技術(shù)，認(rèn)定各類(lèi)監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，促進(jìn)我國(guó)跨境支付結(jié)算的監(jiān)管制度愈加完善。

1、建立健全支付結(jié)算法律法規(guī)

明確人民銀行作為支付體系監(jiān)管主體的法律與核心地位。尤其是國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革后，人行主抓宏觀審慎職能和監(jiān)管政策制定，跨境支付結(jié)算作為宏觀審慎的重要環(huán)節(jié)，對(duì)于維護(hù)國(guó)內(nèi)金融穩(wěn)定、防范外部風(fēng)險(xiǎn)傳染而言至關(guān)重要。因此“一行兩會(huì)”及相關(guān)法律制定部門(mén)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)監(jiān)管合力，及時(shí)制定和完善相關(guān)法律法規(guī)，落實(shí)法律責(zé)任，要盡快出臺(tái)針對(duì)新業(yè)務(wù)模式和先進(jìn)科技的法律法規(guī)，消除監(jiān)管錯(cuò)配，合理界定跨境支付結(jié)算監(jiān)管范圍，在有效監(jiān)管的同時(shí)釋放創(chuàng)新發(fā)展活力，力爭(zhēng)在全球支付結(jié)算體系中后來(lái)居上，占有一席之地。

2、繼續(xù)推進(jìn)跨境支付基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)

秉承穩(wěn)中求進(jìn)原則，推動(dòng)人民幣跨境支付系統(tǒng)（CIPS）二期建設(shè)，除在一期的基礎(chǔ)上繼續(xù)完善外，還應(yīng)引入混合結(jié)算方式，開(kāi)發(fā)高效算法，提高業(yè)務(wù)處理能力和對(duì)頭寸資金的利用效率，降低參與者流動(dòng)性成本，延長(zhǎng)系統(tǒng)服務(wù)時(shí)間，盡快與證券結(jié)算系統(tǒng)、外匯結(jié)算系統(tǒng)、債券登記結(jié)算公司等金融基礎(chǔ)設(shè)施的協(xié)同配合，通過(guò)系統(tǒng)對(duì)接共享數(shù)據(jù)信息，形成對(duì)業(yè)務(wù)全過(guò)程、上下游的監(jiān)管。不僅要對(duì)傳統(tǒng)支付工具進(jìn)行監(jiān)管，還應(yīng)致力于第三方支付等創(chuàng)新類(lèi)支付工具的監(jiān)管。加強(qiáng)安全體系建設(shè)，健全客戶(hù)識(shí)別系統(tǒng)，做好交易信用記錄與風(fēng)險(xiǎn)提示。

3、利用監(jiān)管科技（Regtech）豐富監(jiān)管手段

監(jiān)管科技強(qiáng)調(diào)新技術(shù)在監(jiān)管領(lǐng)域的運(yùn)用，包括利用分布式賬本、數(shù)字加密以及云計(jì)算等，提升監(jiān)管效能、降低機(jī)構(gòu)合規(guī)成本和政府監(jiān)管成本。將監(jiān)管科技應(yīng)用于CIPS二期建設(shè)，有利于數(shù)據(jù)自動(dòng)化采集、應(yīng)用平臺(tái)化統(tǒng)籌和風(fēng)險(xiǎn)智能化分析。尤其是數(shù)字加密技術(shù)，有利于保護(hù)信息的保密性、完整性和可用性，可有效用于跨境支付結(jié)算中的報(bào)文認(rèn)證、數(shù)字簽名等環(huán)節(jié)。監(jiān)管科技可有效監(jiān)控資金非正常流動(dòng)以及洗錢(qián)行為，在一定程度上防止國(guó)際國(guó)內(nèi)投機(jī)者的違法違規(guī)行為，維護(hù)我國(guó)金融與貿(mào)易穩(wěn)定。

4、采取差異化分類(lèi)監(jiān)管措施

差異化分類(lèi)監(jiān)管措施有助于防范過(guò)去監(jiān)管存在的“一刀切”現(xiàn)象，通過(guò)對(duì)跨境支付機(jī)構(gòu)進(jìn)行分類(lèi)評(píng)級(jí)、分類(lèi)監(jiān)管、實(shí)行不同的備付金管理要求，來(lái)合理分配監(jiān)管資源，達(dá)到監(jiān)管效用最大化。針對(duì)跨境支付機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)量、經(jīng)營(yíng)管理情況、反洗錢(qián)管理情況和支付設(shè)施發(fā)展程度等方面進(jìn)行全面評(píng)價(jià)，深入了解運(yùn)行模式，搭配使用非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管、現(xiàn)場(chǎng)檢查、限期整改、監(jiān)管談話(huà)等具體措施，提高監(jiān)管效率。

5、加強(qiáng)國(guó)際監(jiān)管協(xié)同合作

加強(qiáng)與“一帶一路”沿線(xiàn)國(guó)家的國(guó)際監(jiān)管合作，促進(jìn)跨境貿(mào)易和支付結(jié)算平穩(wěn)運(yùn)行，推動(dòng)人民幣國(guó)際化進(jìn)程。積極參與市場(chǎng)基礎(chǔ)設(shè)施委員會(huì)（CPMI）并參與擬定有關(guān)國(guó)際準(zhǔn)則與合作項(xiàng)目，強(qiáng)化世界主要國(guó)家在全球范圍內(nèi)進(jìn)行支付結(jié)算安排的監(jiān)管政策與規(guī)則實(shí)踐。推動(dòng)我國(guó)跨境支付體系對(duì)標(biāo)國(guó)際準(zhǔn)則，有效化解業(yè)務(wù)及監(jiān)管摩擦，同時(shí)輸出我國(guó)與跨境支付結(jié)算相關(guān)的監(jiān)管技術(shù)和監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，提升我國(guó)金融監(jiān)管的國(guó)際影響力。