國內亟須建立全方位、多層次的跨境支付結算監管體系，堅持統一監管、功能監管、穿透監管，完善現代金融體系建設。加強金融科技在跨境支付結算系統等金融基礎設施中的創新應用，豐富監管科技（Regtech）手段，提升系統技術，認定各類監管標準。 

支付清算體系作為金融基礎設施的核心，關系到國家經濟命脈和人民日常生活。近年來，隨著我國“一帶一路”倡議的實施，越來越多企業響應“走出去”的行動，取得了豐碩的發展成果。與此同時，隨著國內外貿易往來日益增多、金融聯通日益頻繁，跨境支付結算作為經濟交流的關鍵環節，也面臨著新的服務需求和新的風險挑戰，需要監管制度建設不斷完善，通過構筑跨境支付監管新生態，提升跨境監管能力，防范內外風險聯動，維護經濟金融穩定，促進經濟高質量發展。 

國內跨境支付監管機制基本確立 

支付清算體系是金融基礎設施的核心。中國人民銀行對國家支付系統安全和效率負有法律責任。目前，中國已形成以人行現代化支付系統為核心、商業銀行支付清算系統為基礎、社會化支付系統（第三方支付）為重要補充的支付體系架構。近年來，隨著中國開放程度的日益提高，跨境支付交易量迅速增長，跨境支付系統的復雜程度與集中程度也不斷提高。自2009年7月1日由中國人民銀行、財政部、商務部、海關總署、書屋總局、銀監會共同指定的《跨境貿易人民幣結算試點管理辦法》正式公布實施以來，一行三會與外匯管理局等國家重要的監管部門陸續出臺一系列規范人民幣跨境支付結算業務以及跨境支付機構的規則與安排。主要包括《人民幣跨境支付系統暫行規則》、《人民幣跨境支付系統操作指引》、《人民幣跨境支付系統運行規則》和《關于開展支付機構跨境外匯支付業務試點的通知》等制度規范。在一定程度上強化制度建設、明確運營機構、規范運營管理，保持了跨境支付結算體系的總體運行平穩。 

隨著跨境人民幣業務不斷增長，對支付結算等金融基礎設施的要求越來越高，對跨境支付的監管制度也在不斷完善發展，截至目前，我國跨境支付監管機制已經基本建立。 

隨著“一帶一路”倡議的提出，2017年舉辦的十九大會議、全國金融工作會議和中央經濟工作會議均指出，今后要繼續加大金融業開放力度，加快利率與匯率市場化改革，逐漸開放資本項目可兌換，加強與“一帶一路”沿線國家的經濟貿易合作，經常項目更加開放。可以預計，上述要求將促使跨境貿易結算量大幅增加，對跨境支付結算需求大幅上漲，為跨境金融帶來新的發展機遇。而以大數據、云計算、人工智能、區塊鏈為代表的金融科技（Fintech）在一定意義上完善了支付基礎設施，提高了支付運算技術和運行效率，在支付手段便利化的同時進一步增加了跨境支付結算需求，將促進跨境貿易和跨境金融釋放新活力，為跨境支付結算帶來一片“新藍海”。 

新階段的三大風險和四大挑戰 

目前我國跨境支付結算主要包括兩種方式，一是人民幣跨境支付系統（Cross-borderInterbankPaymentSystem,CIPS），這套系統是由我國獨立開發，2015年CIPS（一期）已經建成運行，其建設目標是安全、穩定、高效，支持人民幣跨境使用各個階段的需求。有利于進一步整合跨境支付結算的渠道和資源，提高清算效率與交易安全性，從運行系統層面完善監管的全面性和鏈條性。二是第三方跨境支付機構，隨著我國內地居民境外旅游的增多以及跨境電商的迅猛發展，第三方跨境支付業務量逐年上升。2016年國內第三方跨境支付交易額已逾1800億元人民幣。國家倡議支持、先進科技加持、跨境支付基礎設施完善，推動我國跨境支付結算邁入發展新階段。與此同時，也使得我國現有監管體系面臨新的挑戰。 

首先，跨境支付結算面臨三大風險 

2017年上半年，國家外匯管理局對國內33家跨境支付機構以及相關結算業務進行突擊檢查和專項檢查，不僅對跨境支付機構牌照進行收縮監管、完善市場退出機制、實現減量增質，對傳統的代理行和清算行模式進行監管和排查，而且同相關政府部門合作治理跨境結算中的違法犯罪行為。這次針對跨境支付亂象整治的檢查暴露了跨境支付的三大風險。 

一是交易真實性審核風險。一些支付機構出于拓展市場的目的，存在對交易數據審核不嚴，甚至自行編制、篡改交易數據的現象。許多交易由第三方機構代理，商業銀行無法對境內外交易雙方進行真實性審核。此外，跨境交易的電子化發展以及部分產品的虛擬特性使得監管審核難度增加，為資本項目混入經常項目提供了便利。二是超范圍經營風險。部分支付機構盲目發展境外商戶，違規辦理超過試點業務范圍的跨境支付。三是本外幣監管套利風險。少數支付機構為規避外匯收支交易真實性審查，采用跨境人民幣渠道開展跨境支付業務，實現監管套利。 

其次，監管制度與法律尚未健全 

總體而言，目前我國尚缺乏對支付結算組織機構的法律規定，對其組織形式、準入退出標準、風控機制、所承擔的義務責任等均缺少明晰的法規界定。我國實行已久的《票據法》和《支付結算辦法》在很大程度上已經不能對電子支付形成有效監管，而近期人行及相關部委發布的關于跨境支付結算的若干辦法如何實現有效落地尚待商榷。我國對于區塊鏈技術以及數字貨幣的監管仍處空白，這些新技術在跨境支付結算領域的應用將會帶來極大的監管挑戰。 

再次，跨境支付系統建設仍存薄弱環節 

CIPS（一期）實現了跨境支付結算的基礎功能，在結算方式、處理模式、報文標準、運行時間等方面都有了較大提高。但是CIPS系統與原有的人民幣代理行、清算行模式、人民幣RNA賬戶如何兼容，如何劃分業務定位，如何進行統一監管，需要進一步討論確定。加上SWIFT國際標準也在不斷更新創新，我國系統如何對標國際，減少跨境操作風險與外匯風險，均值得深思。隨著區塊鏈技術與跨境金融創新產品的融合發展，系統建設的薄弱環節將為市場帶來監管空白和監管套利，都會使得跨境支付效率降低、風險增加。 

最后，實施跨境資金流動監測困難，存在洗錢風險 

當前國際金融形勢紛繁復雜，大量的國際資本以各種方式進出，使得“熱錢流入”與“資金外流”交替存在，給我國跨境資金流動以及支付結算帶來了局部性甚至系統性風險。通常來看，這些跨境資金流動會通過虛假貨物交易、借助便利服貿政策和外商投資以及地下錢莊等方式助推跨境資金異常流動。反觀國內監管體制建設，一是統計體系迄今仍缺少全方位監測和預警功能，導致前瞻性不足，日常操作和事后監管均很難達到預防效果；二是各相關監管部門之間信息共享仍不充分，如外管局與人行的征信系統、反洗錢系統仍不能實現完全有效對接等。 

助未來之路行穩致遠的五項對策 

面對以上挑戰，國內亟須建立健全全方位、多層次的跨境支付結算監管體系，堅持統一監管、功能監管、穿透監管，完善現代金融體系建設。加強金融科技在跨境支付結算系統等金融基礎設施中的創新應用，豐富監管科技（Regtech）手段，提升系統技術，認定各類監管標準，促進我國跨境支付結算的監管制度愈加完善。 

1、建立健全支付結算法律法規 

明確人民銀行作為支付體系監管主體的法律與核心地位。尤其是國務院機構改革后，人行主抓宏觀審慎職能和監管政策制定，跨境支付結算作為宏觀審慎的重要環節，對于維護國內金融穩定、防范外部風險傳染而言至關重要。因此“一行兩會”及相關法律制定部門應當加強監管合力，及時制定和完善相關法律法規，落實法律責任，要盡快出臺針對新業務模式和先進科技的法律法規，消除監管錯配，合理界定跨境支付結算監管范圍，在有效監管的同時釋放創新發展活力，力爭在全球支付結算體系中后來居上，占有一席之地。 

2、繼續推進跨境支付基礎設施建設 

秉承穩中求進原則，推動人民幣跨境支付系統（CIPS）二期建設，除在一期的基礎上繼續完善外，還應引入混合結算方式，開發高效算法，提高業務處理能力和對頭寸資金的利用效率，降低參與者流動性成本，延長系統服務時間，盡快與證券結算系統、外匯結算系統、債券登記結算公司等金融基礎設施的協同配合，通過系統對接共享數據信息，形成對業務全過程、上下游的監管。不僅要對傳統支付工具進行監管，還應致力于第三方支付等創新類支付工具的監管。加強安全體系建設，健全客戶識別系統，做好交易信用記錄與風險提示。 

3、利用監管科技（Regtech）豐富監管手段 

監管科技強調新技術在監管領域的運用，包括利用分布式賬本、數字加密以及云計算等，提升監管效能、降低機構合規成本和政府監管成本。將監管科技應用于CIPS二期建設，有利于數據自動化采集、應用平臺化統籌和風險智能化分析。尤其是數字加密技術，有利于保護信息的保密性、完整性和可用性，可有效用于跨境支付結算中的報文認證、數字簽名等環節。監管科技可有效監控資金非正常流動以及洗錢行為，在一定程度上防止國際國內投機者的違法違規行為，維護我國金融與貿易穩定。 

4、采取差異化分類監管措施 

差異化分類監管措施有助于防范過去監管存在的“一刀切”現象，通過對跨境支付機構進行分類評級、分類監管、實行不同的備付金管理要求，來合理分配監管資源，達到監管效用最大化。針對跨境支付機構的業務量、經營管理情況、反洗錢管理情況和支付設施發展程度等方面進行全面評價，深入了解運行模式，搭配使用非現場監管、現場檢查、限期整改、監管談話等具體措施，提高監管效率。 

5、加強國際監管協同合作 

加強與“一帶一路”沿線國家的國際監管合作，促進跨境貿易和支付結算平穩運行，推動人民幣國際化進程。積極參與市場基礎設施委員會（CPMI）并參與擬定有關國際準則與合作項目，強化世界主要國家在全球范圍內進行支付結算安排的監管政策與規則實踐。推動我國跨境支付體系對標國際準則，有效化解業務及監管摩擦，同時輸出我國與跨境支付結算相關的監管技術和監管標準，提升我國金融監管的國際影響力。 

胡濱系中國社會科學院金融研究所副所長、研究員，范云朋單位為中國社會科學院研究生院