數字貨幣因其去中心化、匿名性等特點，被迅速運用到銀行、證券、跨境支付等各個金融領域。但是上述特點也為數字貨幣的監管帶來困難，于是法定數字貨幣被多國央行提上日程。法定數字貨幣在跨境支付領域具有極大潛力，其點對點的傳輸模式能夠有效改善當前跨境支付耗時長、費用高的問題。而且基于法定數字貨幣建設跨境支付網絡，將推動當前從完全由發達國家掌控的高度中心化的全球跨境支付體系，轉變為更多發展中國家都能平等、自由參與的適度中心化的體系。

一、當前全球跨境支付體系存在的問題

當前全球跨境支付體系以SWIFT（環球同業銀行金融電訊協會）和CHIPS（紐約清算所銀行同業支付系統）為核心系統，均由傳統發達國家特別是美國主導建立，發展中國家難有話語權。SWIFT是跨境金融信息傳輸服務的全球領導者和標準制定者，構建了涵蓋200多個國家（地區）的金融通訊網絡，接入金融機構超過11000家。然而作為一個全球性組織，SWIFT董事會的25名獨立董事中僅有4人來自新興經濟體，其執行委員會的成員更是清一色來自歐美國家。CHIPS則是全球最大的私人部門美元資金傳輸系統，所有私人部門美元跨境交易結算和清算的中樞神經。該機構由紐約清算所協會建立和經營，自然在美國的控制之下。

由發達國家主導的跨境支付體系效率低下，難以保障廣大發展中國家的權益。由于幾乎不存在競爭，現有的服務提供商很難有動力持續提升技術和服務水平，接入這些系統的金融機構也樂于坐享其成、索要高價。當前，跨境支付服務不透明、價格高、耗時長的問題已經廣受全球使用者的詬病，也引起一些國際組織的關注。2009年，在G8的推動下，世界銀行建立了“全球匯款工作組”，以推動國際匯款市場提升效率和降低成本。從2010年開始，降低國際匯款費用也成為G20關注的議題，其還發起了“匯款發展行動”。更為重要的是，當前這種高度中心化的跨境支付體系大大限制了發展中國家的金融主權。由于一旦被排除在跨境支付體系之外，一國將難以開展跨境經濟活動，因此以美國為首的西方國家常常將此作為金融制裁手段。

二、數字貨幣為跨境支付帶來的機遇和挑戰

（一）數字貨幣為重塑全球跨境支付體系帶來機遇

以比特幣為代表的數字貨幣近年來在跨境支付活動中開始發揮越來越重要的作用，使全球跨境支付體系的重組成為可能?；跀底重泿诺目缇持Ц毒W絡呈現“輪轂—輪軸”（hub-and-spoke）的模式。用戶可以在國內通過銷售終端、在線接口等方式（即輪軸），將本國的法定貨幣兌換為數字貨幣并儲存在數字錢包中，然后通過數字貨幣的安全網絡（即輪轂）跨境傳輸到海外收款人的數字錢包并以相同方式兌換為當地的法定貨幣。由于數字貨幣通常是基于分布式賬本技術的代幣，該技術能夠確保交易具有可追溯性且不易被篡改。更為重要的是，其所支持的去中心化的交易模式使跨境支付效率得到極大提升，可從傳統的3～5天縮短到1天之內；同時交易費用也大幅下降，從傳統系統的7.21%（世界銀行的數據）降至1%以下。

（二）數字貨幣為國際跨境支付活動的監管帶來挑戰

不過，游離于傳統貨幣體系之外的數字貨幣也給跨境支付活動的監管帶來挑戰，特別是在反洗錢/反恐融資、消費者保護、稅收和資本管制等方面。首先，采用加密技術的數字貨幣具有匿名性特征，難以追蹤交易者身份，因此便于隱瞞和掩飾資金的非法來源或受制裁的目的地，從而為洗錢、恐怖主義融資等違法的跨境資金活動創造了便利。其次，作為近年才涌現的新型金融業務，許多相關的中介機構和服務提供商尚未被納入監管網絡，黑客攻擊和詐騙活動時有發生，加上交易通常具有不可逆性，導致消費者的利益難以得到有效保護。再次，采取加密技術、點對點交易模式且跨境轉移極為便利的數字貨幣，還成為逃稅、漏稅活動的重要通道。最后，由于數字貨幣的跨境流通總是繞過傳統的跨境支付體系，因而給外匯管制和資本流動管理帶來了困難。

上述挑戰很大程度上源于私人部門數字貨幣的去中心化特征，導致監管對象難以清晰界定。然而一旦數字貨幣由央行發行并統一監管，上述許多問題將便于解決。由此可見，法定數字貨幣會是重建全球跨境支付體系的更優選擇。

三、法定數字貨幣重塑全球跨境支付體系的路徑

筆者認為，基于法定數字貨幣重建跨境支付體系可以通過三種路徑。

第一種由國際貨幣基金組織（IMF）主導，所有成員國參與。IMF可以為特別提款權（SDR）加上數字貨幣的功能，并建立基于數字SDR的跨境支付體系。SDR是IMF于1969年創建的一種國際儲備資產，但是長期以來國際認可度有限。如果將SDR設計成數字貨幣，其將進一步獲得交易媒介的職能，從而發揮更廣泛的作用。在這一體系下，所有IMF成員國都將被包含在基于數字SDR的多邊網絡中：一國在跨境支付時先將本幣兌換為SDR，通過數字SDR跨境傳輸后再兌換為外幣。這一路徑具有完備性和高效性的優點。一方面，由于IMF是一個由189個成員國組成的多邊國際金融組織，而SDR的價值又由5種貨幣決定，該路徑提供了一種令最多國家信服的方案；另一方面，IMF也可以選擇在其平臺上直接為成員國搭建從一國貨幣到另一國貨幣的跨境支付通道，不過這種方式將形成包含數以萬計貨幣對的龐大網絡，因此以SDR為媒介顯然更為便捷和高效。不過，需要注意的是，即便上述網絡可建成由IMF和各國央行共同參與的聯盟鏈，IMF仍將在體系中占據核心地位。而且，該路徑下不存在其他基于法定數字貨幣的系統與IMF主導系統相競爭，跨境支付服務使用者的選擇仍然單一。因此，雖然該新體系較當前高度依賴美元的跨境支付體系已是重大進步，但是仍具有比較明顯的“中心化”特征。

第二種是由個別國家主導，其他國家自愿參與的路徑。一些具有金融實力的國家可基于自己的法定數字貨幣構建跨境支付體系，而其他國家可以根據自身的成本和收益來決定是否加入這些體系。該路徑尤其適合構建區域性的跨境支付系統。例如，國家A和國家B分別是亞洲和歐洲具備雄厚經濟實力和廣泛金融聯系的國家，它們愿意出資構建基于本國數字貨幣的跨境支付聯盟體系，并邀請區域內外的其他國家參與。對于經濟聯系主要集中在亞洲的國家就可以選擇加入由A主導的聯盟鏈，而存在大量歐洲業務的亞洲國家則可以同時選擇加入由A和B主導的體系。由此可見，這一路徑具有公平性和競爭性的優點。一方面，所有國家都有機會建立基于自身數字貨幣的跨境支付體系，也都有自由選擇加入更多不同的跨境支付網絡；另一方面，更多國家參與到構建跨境支付體系的競爭當中，也有助于推動跨境支付領域的技術和服務持續提升。因此，從某種意義上講，該路徑下形成了一種更貼近“分布式”的跨境支付網絡。

第三種是上述兩種體系共存的路徑。在此路徑下，IMF主導的體系和個別國家主導的體系交互存在，以滿足全球、區域和雙邊等不同層次的跨境支付需求。由此，全球國家可以被分為三類。第一類是僅加入IMF主導體系的國家。這些國家可能經濟規模小，對外經濟聯系少，因此沒有必要參與由其他國家主導的跨境支付體系。不過，只要是IMF成員國，無論其在全球經濟中多么微不足道，都可以通過數字SDR同全球任何國家開展跨境資金往來，而不會被排除在跨境支付體系之外。第二類國家既在IMF構建的跨境支付體系中，又加入了一個或多個由其他國家主導的體系。這類國家可能對外經濟聯系比較廣泛，參與多個體系能夠為其國內用戶進行跨境支付提供更多選擇，使它們根據自身的需求確定最具效率、成本低廉的系統。第三類則是積極構建基于本國法定數字貨幣跨境支付體系的國家。這類國家通常經濟實力雄厚，對IMF主導的跨境支付體系而言既是使用者也是競爭者。它們的存在將直接驅使全球跨境支付體系不斷完善，為服務和技術的持續升級作出貢獻。可見，該路徑下將最終形成一個開放、包容且富有活力的全球跨境支付體系，因此這是最為可行和最具韌性的路徑。

四、新型全球跨境支付體系的監管建議

作為一項新興事物，法定數字貨幣跨境支付體系在構建過程中的監管問題不容忽視。

首先，多邊監管合作應由G20主導，由IMF牽頭執行。G20作為發達經濟體和新興經濟體就全球議題進行磋商和協調的平臺，理應在構建法定數字貨幣跨境支付體系及其監管框架的過程中發揮主導作用。而且，G20自2010年以來一直致力于降低跨境匯款費用，因此也有動力推動全球跨境支付體系重塑。對于G20達成的成果，IMF應作為牽頭機構并組織各國央行積極貫徹，例如，確定多邊監管原則，明確各國在監管體系中的權利和義務；梳理基于法定數字貨幣開展跨境支付活動的各種風險，并出臺風險指引；制定統一的標準體系，對一些監管指標提供建議和參考等。

其次，國家間也應積極建立雙邊和區域的監管合作關系。如果兩國或者區域建有基于法定數字貨幣開展跨境支付的聯系，便應明確各自的管轄權。雙方或者區域內各方可定期開展合作研究，以便掌握跨境資金流動的特征。一旦在此過程中發現有疑似逃脫稅收義務或資本管制的可疑交易，雙方或者區域內應通過信息共享機制及時溝通相關的用戶數據和交易詳情。針對洗錢、恐怖融資等違法的跨境資金活動，兩國或者區域內則應建立聯合調查和訴訟的合作機制。

最后，各國也應加強國內對法定數字貨幣各環節的監管。各國央行應行使對法定數字貨幣的監管權力，并根據其發展情況制定靈活彈性、適時調整的監管政策。鑒于新型服務提供商涌現所導致的市場結構變化，央行應及時調整市場準入框架和審慎監管措施，并在新的體系中建立類似于存款保險制度的風控機制。由于法定數字貨幣體系下的服務呈現由依賴中介轉為依托網絡的趨勢，因此監管措施也應更側重基于活動的監管（activity-based regulation）。為了防止匿名性規避監管的情況，央行應要求用戶在開立賬戶時以實名注冊，采取“后臺實名、前臺自愿”的交易原則。此外，央行還應適度對各類金融科技創新背后的算法和程序進行監管，以免用戶信息被不當使用。