來源：期貨日報(bào)  作者：張?zhí)杖?

美國總統(tǒng)特朗普4月5日要求美國貿(mào)易代表辦公室（USTR）依據(jù)“301調(diào)查”，考慮對從中國進(jìn)口的額外1000億美元商品加征關(guān)稅。中國商務(wù)部迅速回應(yīng)稱，如果美方堅(jiān)持搞單邊主義和貿(mào)易保護(hù)主義行徑，中方將奉陪到底，必定采取新的綜合應(yīng)對措施捍衛(wèi)國家和人民的利益，不惜付出任何代價(jià)。本文采用理論與實(shí)證案例相結(jié)合的研究方法，對“301條款”進(jìn)行了歷史回顧和比較分析，全方位地審視“301條款”。

形成及演變

美國貿(mào)易的主管權(quán)傳統(tǒng)上歸屬美國國會，國會會在特定時(shí)間授予總統(tǒng)權(quán)力處理與其他國家的貿(mào)易爭端。20世紀(jì)70年代，為了應(yīng)對歐洲、日本經(jīng)濟(jì)高速增長導(dǎo)致的貿(mào)易逆差，頗具貿(mào)易保護(hù)主義的美國《1974年貿(mào)易法》出臺，該法律要求在白宮設(shè)立總統(tǒng)下屬的貿(mào)易代表辦公室，直接負(fù)責(zé)美國的國際貿(mào)易政策，處理與他國的談判與協(xié)議，其中最著名的案例就是應(yīng)用該法律的“301條款”對日本發(fā)起的貿(mào)易調(diào)查，直接導(dǎo)致日元升值，經(jīng)濟(jì)動蕩。隨著近年來美國對《1974年貿(mào)易法》的不斷修訂，美國貿(mào)易代表辦公室的權(quán)力越來越大。

當(dāng)下美國的貿(mào)易代表是羅伯特·萊特希澤，其曾在羅納德·里根政府時(shí)期擔(dān)任美國副貿(mào)易代表，成名于對日本鋼鐵和汽車業(yè)的貿(mào)易戰(zhàn)。令人吃驚的是他還曾經(jīng)幫助墨西哥、巴西等國和美國政府打過貿(mào)易官司，因此其上任也頗具爭議，在2017年1月就被特朗普提名出任美國貿(mào)易代表一職，但直到5月才正式上任。

圖為貿(mào)易決策的轉(zhuǎn)移

“301條款”分為狹義和廣義兩種，狹義的“301條款”是對《1974年貿(mào)易法》第301條的簡稱，是美國保護(hù)自身貿(mào)易的主動性條款，當(dāng)總統(tǒng)領(lǐng)導(dǎo)的貿(mào)易代表辦公室認(rèn)為國外政府的法律、行為等損害到美國貿(mào)易利益時(shí)，可以直接對相關(guān)國家發(fā)起調(diào)查。除此以外，美國企業(yè)或者行業(yè)也可以向USTR申請，發(fā)起對他國的調(diào)查。當(dāng)美國啟用“301條款”時(shí)，一般的流程要經(jīng)過發(fā)起調(diào)查、雙方談判、施加懲罰措施等環(huán)節(jié)，直到被調(diào)查方消除對美國有害的行為。

調(diào)查發(fā)起的初期，美國貿(mào)易代表先進(jìn)行調(diào)查，當(dāng)確定有損害本國利益的行為時(shí)，首選會與外國政府談判，要求對方解除對美方的損害行為，如果協(xié)商無法解除雙方的矛盾，將會采取報(bào)復(fù)措施，例如懲罰性關(guān)稅、限制對美國出口等。廣義的“301條款”除了傳統(tǒng)內(nèi)容之外，還包含另外兩個(gè)“301條款”，一個(gè)是特別“301條款”，主要針對知識產(chǎn)權(quán)；另一個(gè)是超級“301條款”，保護(hù)的是貿(mào)易的自由化。

依據(jù)“301條款”進(jìn)行的“301調(diào)查”能被美國政府看重取決于其兩方面的優(yōu)勢：一方面，“301條款”可以繞過WTO單方面發(fā)起對他國的貿(mào)易調(diào)查。歷史上曾有國家對美國“301條款”進(jìn)行申訴，認(rèn)為其存在違反了WTO中的相關(guān)協(xié)議，但WTO成立的相關(guān)小組雖然得出“301條款”或存在違規(guī)情況的結(jié)論，但也聲明要考慮美國自身的國情，這種認(rèn)定基本意味著毫無意義。

另一方面則是“301條款”較WTO爭端解決機(jī)制相對節(jié)省時(shí)間，如果兩國存在貿(mào)易爭端，先是要上訴到WTO，然后WTO需要視情況成立專項(xiàng)小組，光是此項(xiàng)步驟就可能需要數(shù)月到數(shù)年的時(shí)間，通過此步驟后，專項(xiàng)小組又可能要花費(fèi)極長時(shí)間來判斷是否違規(guī)。在此情況下，雖然WTO是美國主導(dǎo)推行成立的組織，但考慮到時(shí)間成本，美國傾向于啟動“301調(diào)查”，直接進(jìn)行雙邊談判或進(jìn)行報(bào)復(fù)性制裁。

歷史案例

美國啟用“301條款”已經(jīng)多達(dá)百余次，受調(diào)查的國家遍布美洲、歐洲、亞洲、大洋洲。本文選擇美國對日本、歐盟以及巴西啟用“301條款”的案例進(jìn)行分析。

對日本

美國“301條款”最經(jīng)典的案例發(fā)生在20世紀(jì)70至80年代，美國對日本先后啟用了一般“301條款”和超級“301條款”。20世紀(jì)70年代初，歐洲、日本經(jīng)濟(jì)崛起，美國出現(xiàn)貿(mào)易逆差，出于打擊對手、保護(hù)自身貿(mào)易的目的，美國單方面對日本啟用極具保護(hù)主義色彩的一般“301條款”，認(rèn)為后者在鋼鐵方面存在損害美國相關(guān)行業(yè)的行為。多次協(xié)調(diào)后，日本選擇妥協(xié)，自愿限制鋼鐵出口并且在1976年與美國簽署《美日特殊鋼進(jìn)口配合限制協(xié)定》。在此后的幾年中，日本由于出口受限疊加石油危機(jī)的出現(xiàn)，重工業(yè)受打擊嚴(yán)重，但也是借此機(jī)遇，日本完成了本國的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型，從重工業(yè)轉(zhuǎn)移到時(shí)至今日也具有世界領(lǐng)先地位的電子、半導(dǎo)體、互聯(lián)網(wǎng)等先進(jìn)工業(yè)，一躍成為世界首屈一指的經(jīng)濟(jì)強(qiáng)國，到20世紀(jì)80年代末，日本人均GDP達(dá)到2.4萬美元，超過同期美國不到2.3萬美元的表現(xiàn)，日本制造充斥世界市場。

1989年，美國再次對日本啟動調(diào)查，美國貿(mào)易代表辦公室認(rèn)為日本在計(jì)算機(jī)、衛(wèi)星、林產(chǎn)品等行業(yè)存在貿(mào)易壁壘，因此啟用超級“301條款”進(jìn)行調(diào)查，雙方的談判過程長達(dá)一年半時(shí)間，最終以日本完全開放本國市場而告終。巧合的是美國對日本的本次調(diào)查，伴隨著日本經(jīng)濟(jì)在20世紀(jì)八九十年代最后的繁榮，1985年達(dá)成的《廣場協(xié)定》人為地拉低美元，促使日元升值，日本企業(yè)在出口方面陷入被動，日本央行選擇連續(xù)降息的擴(kuò)張性貨幣政策，導(dǎo)致日本通貨膨脹嚴(yán)重，大筆資金閑置，流向金融和房地產(chǎn)業(yè)，成為日本經(jīng)濟(jì)走向崩潰的潛在因素之一。

圖為美國貿(mào)易逆差和日本出口

對歐盟

20世紀(jì)90年代美國對歐共體（歐盟前身）啟用“301條款”也可以稱為“香蕉案”。歐共體在20世紀(jì)50年代與前殖民地國家建立有貿(mào)易互惠制度，這些國家的香蕉在與歐共體的貿(mào)易中享受免稅。1992年，同樣作為香蕉主產(chǎn)地的拉美國家哥斯達(dá)黎加、哥倫比亞、尼加拉瓜、危地馬拉和委內(nèi)瑞拉等對歐共體的此項(xiàng)進(jìn)口優(yōu)惠制度提出訴訟，但最終由于歐共體的強(qiáng)力反對未能通過。1991年12月，歐共體首腦會議通過《歐洲聯(lián)盟條約》，1993年11月1日，該條約生效，歐盟正式誕生。1996年，以美國為首的美洲國家再次就香蕉進(jìn)口、銷售與歐盟商議無果。1998年，美國單方面宣布運(yùn)用“301條款”對歐盟進(jìn)行報(bào)復(fù)，世界兩大經(jīng)濟(jì)體的對峙使得WTO總干事不得不出面調(diào)解，協(xié)調(diào)雙方各退一步。2001年，歐盟與美國達(dá)成香蕉貿(mào)易的諒解協(xié)議，歐共體承諾將在2006年前出臺新的只有關(guān)稅調(diào)節(jié)的香蕉貿(mào)易政策，美國則承諾一旦歐盟完成承諾，美國將會撤銷對于歐盟的懲罰性報(bào)復(fù)措施。

針對美國的“301條款”，歐盟同樣做出反擊，就在1998年美國宣布啟用“301條款”對其進(jìn)行報(bào)復(fù)后，歐盟在同年11月向美國提出要求，根據(jù)GATT（WTO前身）條款就美國《1974年貿(mào)易法》“301條款”進(jìn)行磋商，認(rèn)為后者違反WTO的有關(guān)規(guī)則，在雙方首次會談失敗后，1999年歐盟申請WTO成立專家組調(diào)查干涉本案，在歷經(jīng)9個(gè)月的漫長審理后，專家組給出的結(jié)論是“初步違反”。但在WTO討論的框架內(nèi)，專家謹(jǐn)慎地加上了要考慮美國特殊的體制和行政國情，也就是說雖然“301條款”表面上存在違反WTO相關(guān)規(guī)則的情況，但美國只要承諾保證他國的利益，該條款可以客觀存在，此次在WTO框架下的仲裁就成為一紙空文。

對巴西

1987年6月，美國制藥協(xié)會向美國貿(mào)易代表辦公室提出申請，認(rèn)為巴西對于藥品的生產(chǎn)方法以及專利保護(hù)欠缺，巴西政府的不合理措施使得美國醫(yī)藥企業(yè)遭受損失。僅僅一個(gè)月后，美國貿(mào)易代表就對巴西發(fā)起調(diào)查并進(jìn)行磋商，但雙方在首次協(xié)商中未能達(dá)成一致。1988年，時(shí)任美國總統(tǒng)里根認(rèn)為巴西貿(mào)易政策對美國企業(yè)造成了限制和損害，在同年10月宣布行使特別“301條款”，并對巴西紙制品、非苯類藥品和日用電子產(chǎn)品征收高達(dá)100%的稅收作為報(bào)復(fù)。重壓之下，巴西總統(tǒng)宣布立法對藥品和相關(guān)產(chǎn)品提供專利保護(hù)，確保在1991年完成整項(xiàng)立法過程。在確認(rèn)本國利益得到滿足后，美國在1991年結(jié)束了對巴西的關(guān)稅制裁。

中美貿(mào)易關(guān)系

WTO建立以后，成員國之間遇到無法解決的矛盾可以提交WTO仲裁，后者會成立專項(xiàng)小組進(jìn)行評定，在多邊協(xié)商機(jī)制下，成員國間問題能更好地得到解決。在此基礎(chǔ)上，作為單邊法律工具的“301條款”有了更好的替代者，處于幾乎停用的狀態(tài)。

圖位啟用“301條款”流程

如上文所述，啟用“301條款”是個(gè)漫長的過程，根據(jù)《1974年貿(mào)易法》的相關(guān)規(guī)定，當(dāng)美國貿(mào)易代表辦公室認(rèn)為他國存在損害本國商業(yè)利益行為時(shí)，首選是進(jìn)行相關(guān)調(diào)查取證，在認(rèn)定事實(shí)后，會進(jìn)行雙邊談判，雖然有時(shí)貿(mào)易代表辦公室會直接跳過第一步直接進(jìn)行談判，但是屬于極少數(shù)情況。

在談判中伴隨著雙方的討價(jià)還價(jià)，美國貿(mào)易代表會視情況延長談判時(shí)間，有時(shí)候雙方的協(xié)商可能會經(jīng)過多輪談判。只有在雙方談判破裂后，USTR才會宣布報(bào)復(fù)清單，可能是增加關(guān)稅，可能是進(jìn)口限額等，報(bào)復(fù)的內(nèi)容也不一定限定在“301調(diào)查”的產(chǎn)品范疇內(nèi)。值得注意的是，就算是USTR宣布過報(bào)復(fù)措施后，歷史顯示雙方仍可能重新回到談判桌上，進(jìn)而達(dá)成協(xié)議。因此，“301調(diào)查”雖然看起來咄咄逼人，但其實(shí)在背后是兩國硬實(shí)力的博弈，談判時(shí)長可能長達(dá)半年到一年，在此期間不但雙方政府會進(jìn)行會談，相關(guān)的利益企業(yè)也會衡量得失影響談判，漫長的談判時(shí)間給予雙方更多時(shí)間考慮得失與測試底線，最終可能是都退一步在某個(gè)平衡點(diǎn)上達(dá)成共識。

歷史上美國貿(mào)易代表辦公室共對中國啟用過5次“301調(diào)查”，其中針對中國專利、知識產(chǎn)權(quán)方面的特別“301調(diào)查”3次，一般“301調(diào)查”2次。發(fā)起人方面，美國協(xié)會作為申請人1次，貿(mào)易代表辦公室4次。

美國是中國第二大貿(mào)易伙伴，僅次于歐盟。美國是中國第一大出口市場，也是第四大進(jìn)口來源國。兩國的貿(mào)易來往形成結(jié)構(gòu)性互補(bǔ)，中國對美國的出口產(chǎn)品主要是原材料、輕工業(yè)制品，美國近四分之一的波音飛機(jī)訂單、五成以上的大豆、六分之一的汽車出口地都是中國。截至2017年年底，從中國對美貿(mào)易來看，出口額比上年增長12%，達(dá)到4297億美元，進(jìn)口額增長15%，達(dá)到1539億美元，進(jìn)出口總額超過5800億美元。美國距離成為中國第一大貿(mào)易伙伴已經(jīng)縮小至300億美元附近。最近10年間，美國對中國出口年均增長11%，幾乎是同期中國對美國出口年均增速的兩倍。有統(tǒng)計(jì)顯示，中美兩國貿(mào)易和投資給美國帶來了200多萬個(gè)就業(yè)崗位，相對經(jīng)濟(jì)的“中國制造”可以拉低美國物價(jià)1%到1.5%。因此中美雙方的貿(mào)易幾乎完美契合了雙方的需求，達(dá)成共贏的狀態(tài)，一旦美國對中國實(shí)施報(bào)復(fù)性措施，中國的反擊料會很快打擊美國貿(mào)易。舉例來說，美國大豆出口的一半要依靠中國，如果中國同樣對美豆實(shí)施懲罰性關(guān)稅，美國自身的貿(mào)易出口就會出現(xiàn)大問題。

圖為美國主要出口國

圖為美國主要進(jìn)口國

如上文所述，“301調(diào)查”已經(jīng)被美國所主導(dǎo)的WTO所替代，美國貿(mào)易代表辦公室啟動“301條款”可能來自于兩個(gè)原因，一方面是保護(hù)主義抬頭，另一方面是轉(zhuǎn)移矛盾。

從歷史上美國對我國啟用“301條款”來看，因?yàn)槲覈幌碛忻绹Q(mào)易優(yōu)惠協(xié)議，所以報(bào)復(fù)措施基本固定在征收懲罰性關(guān)稅方面，例如1994年針對中國知識產(chǎn)權(quán)的調(diào)查，美國對部分以消費(fèi)為目的進(jìn)出倉庫的中國產(chǎn)品征收100%的關(guān)稅。

通過回顧歷次“301調(diào)查”的歷史可以發(fā)現(xiàn)，回到談判桌上來的可能性極大。此次特朗普急于對中國啟用“301調(diào)查”，一方面是自身是貿(mào)易保護(hù)主義的擁躉，另一方面或是需要轉(zhuǎn)移國內(nèi)視線，表明自身強(qiáng)硬態(tài)度，進(jìn)而為即將到來的中期選舉爭得足夠的選票。但結(jié)合歷史來看，此次“301調(diào)查”大概率以雙方談判后各退一步結(jié)束，在中美貿(mào)易高速發(fā)展的今天，美國很難放棄中國市場這塊大蛋糕。