國家稅務總局

關于修改《稅收規范性文件制定管理辦法》的決定

國家稅務總局令第50號

　　《國家稅務總局關于修改〈稅收規范性文件制定管理辦法〉的決定》，已經2019年11月21日國家稅務總局2019年度第4次局務會議審議通過，現予公布，自2020年1月1日起施行。

　　國家稅務總局局長：王軍

　　2019年11月26日

國家稅務總局關于修改《稅收規范性文件制定管理辦法》的決定

　　國家稅務總局決定對《稅收規范性文件制定管理辦法》作如下修改：

　　一、將規章名稱修改為：“稅務規范性文件制定管理辦法”。

　　二、將文中“稅收規范性文件”修改為“稅務規范性文件”，但第五十條中的“《稅收規范性文件制定管理辦法》”除外。

　　三、將第一條修改為：“為了規范稅務規范性文件制定和管理工作，落實稅收法定原則，建設規范統一的稅收法律制度體系，優化稅務執法方式，促進稅務機關依法行政，保障稅務行政相對人的合法權益，根據《中華人民共和國立法法》《規章制定程序條例》等法律法規和有關規定，結合稅務機關工作實際，制定本辦法。”

　　四、將第二條第一款修改為：“本辦法所稱稅務規范性文件，是指縣以上稅務機關依照法定職權和規定程序制定并發布的，影響納稅人、繳費人、扣繳義務人等稅務行政相對人權利、義務，在本轄區內具有普遍約束力并在一定期限內反復適用的文件。”

　　五、刪去第五條中“經國務院批準的設定減稅、免稅等事項除外。”

　　六、將第六條第二款修改為：“各級稅務機關的內設機構、派出機構和臨時性機構，不得以自己的名義制定稅務規范性文件。”

　　七、將第十七條修改為：“起草稅務規范性文件，起草部門應當深入調查研究，總結實踐經驗，聽取基層稅務機關意見。起草與稅務行政相對人生產經營密切相關的稅務規范性文件，起草部門應當聽取稅務行政相對人代表和行業協會商會的意見。起草部門可以邀請政策法規部門共同聽取意見。

　　“聽取意見可以采取書面、網絡征求意見，或者召開座談會、論證會等多種形式。

　　“除依法需要保密的外，對涉及稅務行政相對人切身利益或者對其權利義務可能產生重大影響的稅務規范性文件，起草部門應當向社會公開征求意見。

　　“法律、行政法規對規范性文件公開征求意見期限有明確規定的，從其規定。”

　　八、將第二十六條修改為：“送審稿涉及重大公共利益或者對稅務行政相對人合法權益、稅務管理產生重大影響的，經政策法規部門審查通過后，起草部門應當提請集體審議。政策法規部門在審查時，認為稅務規范性文件涉及重大公共利益或者對稅務行政相對人合法權益、稅務管理產生重大影響的，可以建議起草部門提請集體審議。”

　　九、將第二十七條修改為：“稅務機關牽頭與其他機關聯合制定規范性文件，省以下稅務機關代地方人大及其常務委員會、政府起草涉及稅務行政相對人權利義務的文件，業務主管部門應當將文件送審稿或者會簽文本送交政策法規部門審查。??

　　“經其他機關會簽后，文件內容有實質性變動的，起草部門應當重新送交政策法規部門審查。

　　“其他機關牽頭與稅務機關聯合制定的規范性文件，參照本條第一款規定執行。”

　　十、第四十八條增加一款，作為第一款：“各級稅務機關在稅務規范性文件制定管理過程中，應當充分發揮公職律師的作用。”第一款相應地改為第二款。

　　此外，對個別文字作相應調整和修改。

　　本決定自2020年1月1日起施行。

　　《稅收規范性文件制定管理辦法》根據本決定作相應修改，重新公布。

稅務規范性文件制定管理辦法

（2017年5月16日國家稅務總局令第41號公布，根據2019年11月26日國家稅務總局令第50號修正）

第一章?總則

　　第一條?為了規范稅務規范性文件制定和管理工作，落實稅收法定原則，建設規范統一的稅收法律制度體系，優化稅務執法方式，促進稅務機關依法行政，保障稅務行政相對人的合法權益，根據《中華人民共和國立法法》《規章制定程序條例》等法律法規和有關規定，結合稅務機關工作實際，制定本辦法。

　　第二條?本辦法所稱稅務規范性文件，是指縣以上稅務機關依照法定職權和規定程序制定并發布的，影響納稅人、繳費人、扣繳義務人等稅務行政相對人權利、義務，在本轄區內具有普遍約束力并在一定期限內反復適用的文件。

　　國家稅務總局制定的稅務部門規章，不屬于本辦法所稱的稅務規范性文件。

　　第三條?稅務規范性文件的起草、審查、決定、發布、備案、清理等工作，適用本辦法。

　　第四條?制定稅務規范性文件，應當堅持科學、民主、公開、統一的原則，符合法律、法規、規章以及上級稅務規范性文件的規定，遵循本辦法規定的制定規則和制定程序。

　　第五條?稅務規范性文件不得設定稅收開征、停征、減稅、免稅、退稅、補稅事項，不得設定行政許可、行政處罰、行政強制、行政事業性收費以及其他不得由稅務規范性文件設定的事項。

　　第六條?縣稅務機關制定稅務規范性文件，應當依據法律、法規、規章或者省以上稅務機關稅務規范性文件的明確授權；沒有授權又確需制定稅務規范性文件的，應當提請上一級稅務機關制定。

　　各級稅務機關的內設機構、派出機構和臨時性機構，不得以自己的名義制定稅務規范性文件。

第二章?制定規則

　　第七條?稅務規范性文件可以使用“辦法”“規定”“規程”“規則”等名稱，但是不得稱“條例”“實施細則”“通知”“批復”等。

　　上級稅務機關對下級稅務機關有關特定稅務行政相對人的特定事項如何適用法律、法規、規章或者稅務規范性文件的請示所作的批復，需要普遍適用的，應當按照本辦法規定的制定規則和制定程序另行制定稅務規范性文件。

　　第八條?稅務規范性文件應當根據需要，明確制定目的和依據、適用范圍和主體、權利義務、具體規范、操作程序、施行日期或者有效期限等事項。

　　第九條?制定稅務規范性文件，應當做到內容具體、明確，內在邏輯嚴密，語言規范、簡潔、準確，避免產生歧義，具有可操作性。

　　第十條?稅務規范性文件可以采用條文式或者段落式表述。

　　采用條文式表述的稅務規范性文件，需要分章、節、條、款、項、目的，章、節應當有標題，章、節、條的序號用中文數字依次表述；款不編序號；項的序號用中文數字加括號依次表述；目的序號用阿拉伯數字依次表述。

　　第十一條?上級稅務機關需要下級稅務機關對規章和稅務規范性文件細化具體操作規定的，可以授權下級稅務機關制定具體的實施辦法。

　　被授權稅務機關不得將被授予的權力轉授給其他機關。

　　第十二條?稅務規范性文件由制定機關負責解釋。制定機關不得將稅務規范性文件的解釋權授予本級機關的內設機構或者下級稅務機關。

　　稅務規范性文件有下列情形之一的，制定機關應當及時作出解釋：

　　（一）稅務規范性文件的規定需要進一步明確具體含義的；

　　（二）稅務規范性文件制定后出現新的情況，需要明確適用依據的。

　　下級稅務機關在適用上級稅務機關制定的稅務規范性文件時認為存在本條第二款規定情形之一的，應當提請制定機關解釋。

　　第十三條?稅務規范性文件不得溯及既往，但是為了更好地保護稅務行政相對人權利和利益而作出的特別規定除外。

　　第十四條?稅務規范性文件應當自發布之日起30日后施行。

　　稅務規范性文件發布后不立即施行將有礙執行的，可以自發布之日起施行。

　　與法律、法規、規章或者上級機關決定配套實施的稅務規范性文件，其施行日期需要與前述文件保持一致的，不受本條第一款、第二款時限規定的限制。

第三章?制定程序

　　第十五條?稅務規范性文件由制定機關業務主管部門負責起草。內容涉及兩個或者兩個以上部門的，由制定機關負責人指定牽頭起草部門。

　　第十六條?各級稅務機關從事政策法規工作的部門或者人員（以下統稱“政策法規部門”）負責對稅務規范性文件進行審查，包括合法性審核和世界貿易組織規則合規性評估。

　　未經政策法規部門審查的稅務規范性文件，辦公廳（室）不予核稿，制定機關負責人不予簽發。

　　第十七條?起草稅務規范性文件，起草部門應當深入調查研究，總結實踐經驗，聽取基層稅務機關意見。起草與稅務行政相對人生產經營密切相關的稅務規范性文件，起草部門應當聽取稅務行政相對人代表和行業協會商會的意見。起草部門可以邀請政策法規部門共同聽取意見。

　　聽取意見可以采取書面、網絡征求意見，或者召開座談會、論證會等多種形式。

　　除依法需要保密的外，對涉及稅務行政相對人切身利益或者對其權利義務可能產生重大影響的稅務規范性文件，起草部門應當向社會公開征求意見。

　　法律、行政法規對規范性文件公開征求意見期限有明確規定的，從其規定。

　　第十八條?起草稅務規范性文件，應當明確列舉擬被該文件廢止的文件的名稱、文號以及條款，避免與本機關已發布的稅務規范性文件相矛盾。

　　同一事項已由多個稅務規范性文件作出規定的，起草部門在起草同類文件時，應當對有關文件進行歸并、整合。

　　第十九條?稅務規范性文件送審稿應當由起草部門負責人簽署后，送交政策法規部門審查。

　　送審稿內容涉及征管業務及其工作流程的，應當于送交審查前會簽征管科技部門；涉及其他業務主管部門工作的，應當于送交審查前會簽相關業務主管部門；未按規定會簽的，政策法規部門不予審查。

　　起草部門認定送審稿屬于重要文件的，應當注明“請主要負責人會簽”。

　　第二十條?起草部門將送審稿送交審查時，應當一并提供下列材料：

　　（一）起草說明，包括制定目的、制定依據、必要性與可行性、起草過程、征求意見以及采納情況、對稅務行政相對人權利和利益可能產生影響的評估情況、施行日期的說明、相關文件銜接處理情況以及其他需要說明的事項；

　　（二）稅務規范性文件解讀稿，包括文件出臺的背景、意義，文件內容的重點、理解的難點、必要的舉例說明和落實的措施要求等；

　　（三）作為制定依據的法律、法規、規章以及稅務規范性文件紙質或者電子文本；

　　（四）會簽單位意見以及采納情況；

　　（五）其他相關材料。

　　按照規定應當對送審稿進行公平競爭審查的，起草部門應當提供相關審查材料。

　　第二十一條?制定內容簡單的稅務規范性文件，起草部門在征求意見、提供材料等方面可以從簡適用本辦法第十七條、第二十條的規定。

　　從簡適用第二十條的，不得缺少起草說明和稅務規范性文件解讀稿。

　　第二十二條?政策法規部門應當就下列事項進行合法性審核：

　　（一）是否超越法定權限；

　　（二）是否具有法定依據；

　　（三）是否違反法律、法規、規章以及上級稅務機關稅務規范性文件的規定；

　　（四）是否設定行政許可、行政處罰、行政強制、行政事業性收費以及其他不得由稅務規范性文件設定的事項；

　　（五）是否違法、違規減損稅務行政相對人的合法權利和利益，或者違法、違規增加其義務；

　　（六）是否違反本辦法規定的制定規則或者程序；

　　（七）是否與本機關制定的其他稅務規范性文件進行銜接。

　　對審核中發現的明顯不適當的規定，政策法規部門可以提出刪除或者修改的建議。

　　政策法規部門審核過程中認為有必要的，可以通過召開座談會、論證會等形式聽取相關各方意見。

　　第二十三條?政策法規部門進行合法性審核，根據不同情況提出審核意見：

　　（一）認為送審稿沒有問題或者經過協商達成一致意見的，提出審核通過意見；

　　（二）認為起草部門應當補充征求意見，或者對重大分歧意見沒有合理說明的，退回起草部門補充征求意見或者作出進一步說明；

　　（三）認為送審稿存在問題，經協商不能達成一致意見的，提出書面審核意見后，退回起草部門。

　　第二十四條?政策法規部門應當根據世界貿易組織規則對送審稿進行合規性評估，并提出評估意見。

　　第二十五條?送審稿經政策法規部門審查通過的，按公文處理程序報制定機關負責人簽發。

　　第二十六條?送審稿涉及重大公共利益或者對稅務行政相對人合法權益、稅務管理產生重大影響的，經政策法規部門審查通過后，起草部門應當提請集體審議。政策法規部門在審查時，認為稅務規范性文件涉及重大公共利益或者對稅務行政相對人合法權益、稅務管理產生重大影響的，可以建議起草部門提請集體審議。

　　第二十七條?稅務機關牽頭與其他機關聯合制定規范性文件，省以下稅務機關代地方人大及其常務委員會、政府起草涉及稅務行政相對人權利義務的文件，業務主管部門應當將文件送審稿或者會簽文本送交政策法規部門審查。??

　　經其他機關會簽后，文件內容有實質性變動的，起草部門應當重新送交政策法規部門審查。

　　其他機關牽頭與稅務機關聯合制定的規范性文件，參照本條第一款規定執行。

　　第二十八條?稅務規范性文件應當以公告形式發布；未以公告形式發布的，不得作為稅務機關執法依據。

　　第二十九條?制定機關應當及時在本級政府公報、稅務部門公報、本轄區范圍內公開發行的報紙或者在政府網站、稅務機關網站上刊登稅務規范性文件。

　　不具備本條第一款所述發布條件的稅務機關，應當通過公告欄或者宣傳材料等形式，在辦稅服務廳等公共場所及時發布稅務規范性文件。

　　第三十條?制定機關的起草部門和政策法規部門應當及時跟蹤了解稅務規范性文件的施行情況。

　　對實施機關或者稅務行政相對人反映存在問題的稅務規范性文件，制定機關應當進行認真分析評估，并及時研究提出處理意見。

第四章?備案審查

　　第三十一條?稅務規范性文件應當備案審查，實行有件必備、有備必審、有錯必糾。

　　第三十二條?省以下稅務機關的稅務規范性文件應當自發布之日起30日內向上一級稅務機關報送備案。

　　省稅務機關應當于每年3月1日前向國家稅務總局報送上一年度本轄區內稅務機關發布的稅務規范性文件目錄。

　　第三十三條?報送稅務規范性文件備案，應當提交備案報告和以下材料的電子文本：

　　（一）稅務規范性文件備案報告表；

　　（二）稅務規范性文件；

　　（三）起草說明；

　　（四）稅務規范性文件解讀稿。

　　第三十四條?上一級稅務機關的政策法規部門具體負責稅務規范性文件備案登記、審查、督促整改和考核等工作。??

　　業務主管部門承擔其職能范圍內的稅務規范性文件審查工作，并按照規定時限向政策法規部門送交審查意見。

　　第三十五條?報送備案的稅務規范性文件資料齊全的，上一級稅務機關政策法規部門予以備案登記；資料不齊全的，通知制定機關限期補充報送。

　　第三十六條?上一級稅務機關對報送備案的稅務規范性文件進行審查時，可以征求相關部門意見；需要了解相關情況的，可以要求制定機關提交情況說明或者補充材料。

　　第三十七條?上一級稅務機關對報送備案的稅務規范性文件，應當就本辦法第二十二條所列事項以及是否符合世界貿易組織規則進行審查。

　　第三十八條?上一級稅務機關審查發現報送備案的稅務規范性文件存在問題需要糾正或者補正的，應當通知制定機關在規定的時限內糾正或者補正。

　　制定機關應當按期糾正或者補正，并于規定時限屆滿之日起30日內，將處理情況報告上一級稅務機關。

　　第三十九條?對未報送備案或者不按時報送備案的，上一級稅務機關應當要求制定機關限期報送；逾期仍不報送的，予以通報，并責令限期改正。

　　第四十條?稅務行政相對人認為稅務規范性文件違反法律、法規、規章或者上級稅務規范性文件規定的，可以向制定機關或者其上一級稅務機關書面提出審查的建議，制定機關或者其上一級稅務機關應當依法及時研究處理。

　　有稅務規范性文件制定權的稅務機關應當建立書面審查建議的處理制度和工作機制。

第五章?文件清理

　　第四十一條?制定機關應當及時對稅務規范性文件進行清理，形成文件清理長效機制。

　　清理采取日常清理和集中清理相結合的方法。

　　第四十二條?日常清理由業務主管部門負責。

　　業務主管部門應當根據立法變化以及稅務工作發展需要，對稅務規范性文件進行及時清理。

　　第四十三條?有下列情形之一的，制定機關應當進行集中清理：

　　（一）上級機關部署的；

　　（二）新的法律、法規頒布或者法律、法規進行重大修改，對稅務執法產生普遍影響的。

　　第四十四條?集中清理由政策法規部門負責牽頭組織，業務主管部門分工負責。

　　業務主管部門應當在規定期限內列出需要清理的稅務規范性文件目錄，并提出清理意見；政策法規部門應當對業務主管部門提出的文件目錄以及清理意見進行匯總、審查后，提請集體討論決定。

　　清理過程中，業務主管部門和政策法規部門應當聽取有關各方意見。

　　第四十五條?對清理中發現存在問題的稅務規范性文件，制定機關應當分類處理：

　　（一）有下列情形之一的，宣布失效：

　　1.調整對象滅失；

　　2.不需要繼續執行的。

　　（二）有下列情形之一的，宣布廢止：

　　1.違反上位法規定的；

　　2.已被新的規定替代的；

　　3.明顯不適應現實需要的。

　　（三）有下列情形之一的，予以修改：

　　1.與本機關稅務規范性文件相矛盾的；

　　2.與本機關稅務規范性文件相重復的；

　　3.存在漏洞或者難以執行的。

　　稅務規范性文件部分內容被修改的，應當全文發布修改后的稅務規范性文件。

　　第四十六條?制定機關應當及時發布日常清理結果；在集中清理結束后，應當統一發布失效、廢止的稅務規范性文件目錄。

　　上級稅務機關發布清理結果后，下級稅務機關應當及時對本機關制定的稅務規范性文件相應進行清理。

第六章?附則

　　第四十七條?稅務規范性文件的解釋、修改或者廢止，參照本辦法的有關規定執行。

　　第四十八條?各級稅務機關在稅務規范性文件制定管理過程中，應當充分發揮公職律師的作用。

　　各級稅務機關負有督察內審職責的部門應當加強對稅務規范性文件制定管理工作的監督。

　　第四十九條?稅務規范性文件合規性評估的具體實施辦法由國家稅務總局另行制定。

　　第五十條?本辦法自2017年7月1日起施行。《稅收規范性文件制定管理辦法》（國家稅務總局令第20號公布）同時廢止。?

關于《國家稅務總局關于修改〈稅收規范性文件制定管理辦法〉的決定》的解讀

　　為深入貫徹落實黨的十九屆四中全會精神，進一步健全稅收法律制度體系，優化稅務執法方式，提升稅務機關依法治稅水平，根據《中華人民共和國立法法》《規章制定程序條例》，國家稅務總局對《稅收規范性文件制定管理辦法》（國家稅務總局令第41號公布，以下簡稱《辦法》）進行了修改。現就有關內容解讀如下：

　　一、完善《辦法》立法目的

　　黨的十九屆四中全會《決定》提出，“要堅持和完善中國特色社會主義法治體系”“加快形成完備的法律規范體系”。稅務機關制發規范性文件是執行法律、行政法規的重要方式，與稅務行政相對人權利義務直接相關。為貫徹落實黨中央、國務院有關要求，將《辦法》第一條修改為“為了規范稅務規范性文件制定和管理工作，落實稅收法定原則，建設規范統一的稅收法律制度體系，優化稅務執法方式，促進稅務機關依法行政，保障稅務行政相對人的合法權益，根據《中華人民共和國立法法》《規章制定程序條例》等法律法規和有關規定，結合稅務機關工作實際，制定本辦法。”

　　二、修改稅收規范性文件名稱及定義

　　為適應國稅地稅征管體制改革的需要，明確稅務機關制發的規范性文件包括涉及社會保險費和非稅收入的規范性文件，推動稅務機關制定社會保險費、非稅收入規范性文件的制度化、規范化，將《辦法》中的“稅收規范性文件”修改為“稅務規范性文件”，并對稅務規范性文件作了新的定義，將《辦法》第二條第一款修改為“本辦法所稱稅務規范性文件，是指縣以上稅務機關依照法定職權和規定程序制定并發布的，影響納稅人、繳費人、扣繳義務人等稅務行政相對人權利、義務，在本轄區內具有普遍約束力并在一定期限內反復適用的文件。”

　　三、修改稅務規范性文件制定權規定

　　國稅地稅征管體制改革后，縣以下稅務機關均為派出機構，且稅務機關已無直屬機構，因此將《辦法》第六條第二款修改為：“各級稅務機關的內設機構、派出機構和臨時性機構，不得以自己的名義制定稅務規范性文件。”

　　四、完善稅務規范性文件制定程序要求

　　為提高稅務機關制度建設的科學性、民主性，保障企業和行業協會商會在制度建設中的知情權、參與權、表達權和監督權，《辦法》第十七條增加制定稅務規范性文件聽取企業協會商會意見，公開征求意見，以及征求意見的期限要求。

　　五、增加重要規范性文件集體審議規定

　　為更好地保護納稅人、繳費人、扣繳義務人的合法權益，提升稅務機關制度建設質量，進一步完善了重要規范性文件集體審議制度，將《辦法》第二十六條修改為“送審稿涉及重大公共利益或者對稅務行政相對人合法權益、稅務管理產生重大影響的，經政策法規部門審查通過后，起草部門應當提請集體審議。政策法規部門在審查時，認為稅務規范性文件涉及重大公共利益或者對稅務行政相對人合法權益、稅務管理產生重大影響的，可以建議起草部門提請集體審議”。

　　六、規范稅務機關聯合制定規范性文件管理

　　為加強稅務機關與其他機關聯合制定的規范性文件管理工作，《辦法》第二十七條增加一款“其他機關牽頭與稅務機關聯合制定的規范性文件，參照本條第一款規定執行”。即對于其他機關牽頭與稅務機關制定的規范性文件，稅務機關也應當進行合法性審核。

　　七、增加關于加強公職律師使用規定

　　為更好發揮公職律師的作用，提升規范性文件質量，《辦法》第四十八條增加一款：“各級稅務機關在稅務規范性文件制定管理過程中，應當充分發揮公職律師的作用。”

　　此外，《辦法》根據《國務院辦公廳關于全面推行行政規范性文件合法性審核機制的指導意見》（國辦發〔2018〕115號）的有關規定，將“合法性審查”修改為“合法性審核”。