當前，中國對外開放進入由貿易大國邁向投資大國、產品輸出邁向產業輸出的新階段，國際產能合作作為“一帶一路”倡議的重要抓手，成為中國對外經濟合作的重要途徑。李克強總理在2015年6月出訪法國時提出，“推動國際產能合作，把中方和發達國家的優勢結合起來，生產關鍵技術設備，能以較低價格和較高質量滿足廣大發展中國家需求，帶動中國產業升級和發達國家擴大出口”。因此，國際產能合作對外是中國與世界分享合作機會、帶動世界發展的重要措施，對內則是破解產能過剩的瓶頸、促進國內產業轉型升級以及提升中國在全球產業體系的國際分工地位和實現價值鏈躍升的核心工具。拉美是中國進行對外產能合作的目標地區之一。近年來，中國與拉美的經貿關系持續發展，中國已成為拉美第二大貿易伙伴、第三大投資國，而拉美也正在成為中國對外貿易和對外投資活動的戰略“增長點”。

在中國對外產能合作中，中小企業表現出較高的對外經營意愿和參與度，吉利、萬向、華立等一批著名民營企業通過境外投資已成為國際化經營的佼佼者。在中拉產能合作中，中小企業也已暫露頭角，其特有的靈活性使其在對拉投資中發揮了積極作用，但是其發展也面臨著一定的挑戰，需要多方協調促進其平穩健康成長。

黨的十八屆五中全會提出，“堅持開放發展,必須順應我國經濟深度融入世界經濟的趨勢,奉行互利共贏的開放戰略,發展更高層次的開放型經濟”。 “走出去”進行產能合作是中國深度融入全球產業鏈、價值鏈、物流鏈的重要支撐。拉美是中國企業走出去的目標地區之一。2015年，以中拉論壇首屆部長級會議為標志，中拉整體合作步入正軌，雙方利益融合進一步加深，合作交往的意愿日益強烈。作為未來中國經濟可持續發展的外部市場和農產品、能源資源供應者，拉美地區潛力巨大。

經過本世紀初期以來的跨越式發展，中拉經貿合作進入由貿易為主導的簡單合作向產能合作為核心的多元合作。雙方具有加強產能合作的必要性與可行性，有條件在傳統的經貿合作模式基礎上，拓展更為綜合的合作方式，形成在優勢領域的產能銜接。產能合作是中拉未來經貿合作新的增長點，中拉雙方應當對國際產能合作給予高度重視，這不僅是對中拉整體合作愿景的積極落實，同時也有利于發揮各自優勢，對接發展戰略，進而實現雙方互利共贏，助推世界經濟復蘇進程。

1.中拉具備開展產能合作的良好制度環境

中國近幾年大力發展走出去戰略，鼓勵企業對外投資。21世紀以來，中國政府進一步深化改革，特別是《國務院關于投資體制改革的決定》出臺后，改革了項目審批制度，進一步落實企業投資自主權，基本形成了以“備案為主、核準為輔”的審批制度。根據《政府核準的投資項目目錄（2014年本）》規定，除敏感地區、敏感行業外，國家基本放開了對外投資的準入限制。商務部出臺的《境外投資管理辦法》（2014年）和國家發展改革委員會的《境外投資項目核準和備案管理辦法》（2014年）等，也進一步便利了中國企業對外投資合作。2015年出臺的《國務院關于推進國際產能和裝備制造合作的指導意見》系統提出了鋼鐵、有色、建材、鐵路、電力、化工、輕紡、汽車、通信、工程機械、航空航天、船舶和海洋工程等12個重點領域的主要任務，全面部署了加強統籌指導和協調、完善對外合作機制、改革對外合作管理體制。2015年5月18-26日，在對巴西、哥倫比亞、秘魯和智利的四國訪問中，李克強總理再次強調進行“產能合作”的重要性。2015年9月1日，中國人民銀行、國家外匯管理局、國家開發銀行共同發起設立了中拉產能合作投資基金，首期規模100億美元，主要服務于制造業、新技術、農業、能源和基礎設施等中拉中長期產能合作重要項目。

2015年，中國與巴西簽署35項具體合作協議，涉及雙邊產能、基建、金融、航空、農業等領域，總金額超 270 億美元；中國與哥倫比亞簽署了涉及基礎設施建設、產能、援助、文化和教育等領域的12項雙邊合作協議；中國與秘魯宣布中方愿積極參與“兩洋鐵路”以及有關國家軌道交通項目建設，在開展裝備等合作的同時加強技術轉讓，助力南美大陸互聯互通；中國與智利也簽署金融、產能、裝備制造等領域合作文件，為中拉產能合作提供了良好的制度環境保障。

2.中國裝備制造業和基礎設施建設水平雄厚

經過多年的快速發展，中國裝備制造業已形成了門類齊全、具有相當技術水平和成套水平的完整產業體系，產業規模已連續5年居全球第一。中國機床產量占世界的38%，造船完工量占世界的41%，發電設備產量占全球60%。中國高鐵擁有量世界第一。經過幾十年招商引資和自主生產的積累和發展，中國在高鐵、水利發電、基礎設施建設等領域處于世界先進水平，中國已有200多種產品位居世界首位，特別是以通訊設備為代表的產品競爭力強、性價比高，中國資本、中國裝備、中國技術日益受到世界各國特別是發展中國家的歡迎。同時中國在鋼鐵、水泥、電解鋁、平板玻璃、船舶以及光伏等產業存在嚴重的產能過剩問題。通過開展國際產能合作化解過剩產能，既可謀求更多的利潤，促進國內經濟增長，又可使企業深入參與國際競爭，有利于促進企業不斷提升技術、質量和服務水平，增強整體素質和核心競爭力，進而推動制造業轉型升級和經濟結構調整。

中國與一些國家的產能合作取得積極成效，無論在價格質量上還是技術上，都領先于拉美大部分國家，與拉美國家形成了技術上的梯度差異，通過產能合作的方式將相關技術和設備引進拉美地區，能夠在拉美地區獲得一定的市場。同時，中國企業在傳統的住房建筑、交通基礎設施、通信、工業制造、電力、石化等領域都已經具備較強的全球競爭力，能夠在較短工期內完成各類大型基礎設施建設項目，在專業領域的深入推進為相關國家改善基礎設施提供了更多支持，在專業施工設備的使用和工程人員的項目管理經驗上具備較強優勢，服務多樣化需求的能力突出。

近年來，中國和拉美同時面臨著經濟減速和結構性調整的壓力，雙方在發展訴求和方向存在互補，成為推動雙方產能合作的重要動力。

1．發展工業和進行產業升級的需求

2015年以來，拉美出現了持續兩年的衰退，特別是作為金磚國家的巴西步入“大蕭條”以來最長的衰退期。拉美地區經濟發展緩慢主要是受外部和內部雙重因素影響。一是世界經濟的持續低迷，尤其是中國等新興市場的經濟下行。國際資源、能源和大宗商品的價格持續走低，需求減弱。二是拉美自身發生的模式存在一定的問題，增長點單一，創新驅動不足。

拉美各國經濟整體上過分依賴于豐富的資源，這樣的經濟結構和發展模式，對外部投資的依賴過高，現在全球經濟放緩，拉美經濟自然會出現問題。拉美自身的經濟結構有很大的問題，比如整體儲蓄的水平偏低，公司的海外投資能力弱、稅收成本偏高，工業結構不合理等，這些問題都是短期內難以解決的，但是如果不實行促增長的大規模結構改革，未來很長一段時間內都可能繼續在低位徘徊。

中國在經濟“新常態”下需要產業結構調整和優化升級，拉美地區也需要進行產業的調整，提升本地區工業競爭力和在全球產業價值鏈中的地位。隨著全球產業結構加速調整，基礎設施建設步伐加快，特別是發展中國家大力推進工業化進程，為中國加快國際產能和裝備制造合作提供了重要機遇。通過投資實體經濟推動工業化、再工業化，進行國際產能合作，是世界發展的大趨勢。推動國際產能合作，進而推動中拉合作提質升級，將為全球經濟和各國發展帶來新的增長點。

2．優化貿易結構的需求

雖然中拉在資源和能源供給方面高度互補，但是這種結構很難支撐未來長遠而持續的經貿合作。隨著中國經濟增長放緩、經濟結構調整以及國際大宗商品價格的大幅下滑，過去主要以資源、能源和大宗商品為主要增長引擎的中拉經貿關系面臨挑戰。

從中拉自身發展來看，雙方都面臨經濟轉型升級的現實考量，客觀上需要加強彼此間產能合作，以此作為各自轉型的支撐。拉美不能止步于初級產品的“全球供應商”，中國也不能總是充當廉價產品的“世界工廠”，雙方以一般工業消費品交換能礦產品為主的貿易結構不可持續，需要推動工業化升級和調整轉型。

要實現中拉經貿關系的可持續增長就需要轉變經貿結構，擴大拉美對華出口產品多樣化，增加拉美出口產品的附加值。產能合作是走出中拉貿易困境的重要出路和方式。通過產能合作，調整貿易結構，實現產業對接。中國向拉美輸出產能，幫助其發展工業，挖掘新的貿易潛力，有助于中拉經貿關系的可持續性增長，促進雙邊合作轉型升級。

3．提升基礎設施的需求

基礎設施是資源和產品輸出的重要前提條件?；A設施短缺、落后是拉美國家加快經濟發展的重要瓶頸。目前，拉美國家對基礎設施建設和推進工業化的需求很大，而中國很多裝備和產能質優價廉，綜合配套能力強。在社會發展和環境等問題日益引起各界關注的背景下，拉美國家希望中國企業能夠投資基礎設施、交通等行業，對提高當地生活水準和就業率做出貢獻，中國企業參與東道國基礎設施和工業建設有利于投資企業長期扎根拉美、獲得長遠利益，有助于改變拉美單一的資源加工業結構，也有利于中國壯大裝備制造業并參與國際市場平等競爭。

由此，產能合作符合中拉雙方的共同利益，有助于推動中拉經貿合作升級。當前，中國經濟步入“新常態”，拉美經濟也處于轉型期，雙方都面臨著經濟下行和產業升級的壓力。產能合作有助于中國化解富余產能，實現優勢產能的規模效應，也有益于拉美改善基礎設施，改變單一的經濟結構，是實現中拉共贏的有效手段。更為重要的是，通過產業鏈銜接，中拉之間能夠形成價值鏈分工，從而逐步擺脫中低端制成品換大宗商品的傳統模式，促進貿易結構向多元化調整，并帶動貿易、投資和金融合作三大引擎有效運行，實現中拉經貿合作的全面升級。

改革開放以來，中小企業在推動經濟發展、提供勞動就業、繁榮內外市場、擴大外經外貿、促進企業創新等方面都發揮著越來越重要的作用。截至2015年底，全國規模以上中小工業企業36.5萬家，占規模以上工業企業數量的97.4%；實現稅金2.5萬億元，占規模以上工業企業稅金總額的49.2%；完成利潤4.1萬億元，占規模以上工業企業利潤總額的64.5%；中小企業提供80%以上的城鎮就業崗位，成為就業的主渠道。中小企業的發展，決定了中國經濟發展的活力，關系到中國經濟發展的全局，也是中國經濟實現轉型升級的關鍵。

長期以來，中國中小企業以“代工”為主，對外依賴國際市場，對內依托低廉的勞動力成本和資源成本。但是，隨著國內外環境的變化，這種發展模式受到挑戰，企業面臨內外兩重困難。國內壓力體現為成本上升。隨著用工緊缺從季節性變成了經常性，多數中小企業工資漲幅明顯。另一方面，資源的稀缺性決定了土地、能源和原材料價格上漲的長期性，對企業的經營造成了壓力。國際市場壓力則表現為出口面臨的困難和風險加大。截至2016年，我國已連續21年成為遭受反傾銷調查最大的經濟體，連續10年成為全球遭遇反補貼調查最多的國家。受此影響，中小企業的海外訂單大幅減少，不少出口導向型企業破產倒閉。

在上述壓力作用下，中小企業加大了走出去的步伐，對外產能合作成為其發展的新方向。在加大投資量的同時，中小企業以市場為導向，注重全球多元市場的培育，拉美成為其對外拓展的目的地之一。中國和拉美地區之間的互動日益頻繁，為中小企業開拓拉美市場創造了有利的國際環境。而歐美傳統市場的萎靡不振，則迫使中小企業必須調整戰略，轉向拉美等新興市場。2010年以來，中國中小企業對拉經貿活動（特別是投資）逐漸增多，在拉經營行業涉及能源、紡織、汽配、精工、儀表、建筑等，尤以紡織、機械、電子等傳統優勢行業為重，而農業等新興領域項目也開始逐漸成為中小企業在拉投資的新熱點。

目前，中小企業已經初步打開拉美市場，其在拉經營性活動中具有一定的共性特征。

第一，在拉經營企業大多經歷了“由出口至投資”的發展歷程。在拉投資企業多數曾在目的國市場有多年出口經驗，對拉美市場環境有一定的認知，對拉投資順應其自身成長需要。同時，對拉投資對企業的出口持續擴大具有促進效果。

第二，企業對拉投資的動機具有共性。因“出口-投資”的成長特性，規避貿易壁壘是中小企業對拉投資的首要動因。在此之后，“利用當地設點，形成地區市場輻射”是企業投資的主要原因。此外，“建立當地分支，規避拉美支付風險”也是企業投資的動因之一。

第三，企業的投資形式經歷了由綠地投資向并購轉變的趨勢。商務部統計顯示，并購成為近期中小企業對外投資的主要方式。特別是2011年之后，杠桿收購是使得投資金額激增的主要原因。

第四，對拉投資企業具有一定的競爭優勢。中小企業在拉投資多依托其特有的技術和本土化優勢，如太陽能領域的在拉投資企業，除了有研發先行的優勢外，多數還曾承擔國家項目，形成了業內一定的技術領先優勢。同時，相關企業與拉美合作較早，其生產標準已通過巴西等國的質量認證，具備了進入拉美的先決條件。

第五，企業對拉投資采取了集群式“走出去”模式，主要采取了營銷網絡型集群式對外投資。以浙江為例，境外商城是浙江企業集群式“走出去”的最初模式，已成為企業建立境外營銷網絡，開拓國際市場的重要平臺。近年來，浙江政府大力推動境外營銷網路建設，不斷創新形式，如建設海外浙江品牌展示（貿易）中心，推動企業集群式“走出去”，促進名特優新產品以更高附加值搶占海外市場，同時推動浙江境外商品城的轉型發展，努力形成浙江產品的全球分銷中心。

第六，中小企業對拉投資與中國對拉整體投資具有一定的共性，但也具有特殊性。就共性而言，巴西、阿根廷、墨西哥、哥倫比亞和玻利維亞等國是各類企業對拉進行生產性投資的主要國家，開曼群島則是拉美最大的投資目的地。但是，與中國整體對拉投資偏重能源與資源產業不同，中小企業偏于制造業和服務業，委內瑞拉等能源和資源大國在其投資總額中的份額不大。

中小企業在積累對拉投資和經營經驗的同時，由于企業對拉投資目前尚處于由“自發”向“自覺”轉變的初級階段，配套支持性措施也正在習得生成過程中。因此，企業在投資拉美的活動中也出現了一些共性的問題，面臨著不少共性的挑戰，有待逐步解決。

首先，就企業自身而言，中小企業海外運營模式并不成熟，企業面臨多方面的“發育不良”。其一，中小企業先進的設備很少，而且大多以勞動密集型產品為主，優勢產業的科技含量和附加值低。高科技的名牌產品很少，因而不具備競爭實力，使中小企業在拉美的經營受到嚴重的阻礙。其二，與大型企業相比，中小企業在企業的組織結構、人事、勞動、財務會計、生產經營、市場營銷等方面的管理缺乏嚴格規范。各地區中小企業普遍存在重復建設嚴重，資產規模小，經營分散，生產集中度也比較低，形不成規模經濟，缺乏競爭力，在國際化經營中往往很難與國外大企業進行抗爭。其三，絕大部分中小企業人才缺乏，包括管理、財務、翻譯等適用的國際化專業人才，特別是復合型人才相當匱乏。企業很難找到既能熟練掌握當地語言，又要通曉國際法和國際商業慣例的人才，只能在“走出去”的過程中自己慢慢培養。其四，相當部分企業對境外投資的了解還不夠充分、缺乏系統性，不少企業甚至是已在境外有過投資的企業，雖然在把握商機上非常靈敏，但對境外投資的相關政策、信息、風險等的了解大多還來自于同行交流、新聞媒體等一般渠道，運營經驗嚴重不足。其五，中小企業國際化顯現機會主義，對于海外經營企業準備不足，表現為國際化經營理念不成熟；收購企業后的資源整合難以應對；繼續融資困難等。其六，企業對投資目的國的相關法律法規、風土人情、國際貿易規范等不夠了解，要面臨法律政策環境不穩定、不透明、國家政局不穩、社會動蕩、配套基礎設施和生活設施條件較差、勞工問題等各種外部風險，企業風險防范意識欠缺，在規范自身行為、承擔社會責任方面自覺性不夠，習慣通過打擦邊球、不規范的方式來運作，容易遇到各種爭議、糾紛。此外，因文化差異，在拉投資企業在人員和管理磨合等方面存在一定困難；因信息渠道有限、語言障礙且實地考察成本高昂，在拉經營企業面臨嚴重的信息缺失困難；因運營缺乏成熟經驗，部分企業盈利狀況不佳。

其次，就政府服務而言，支持中小企業“走出去”的政策體制尚不不健全。一方面，中小企業國際化經營缺乏全國性統籌戰略，宏觀上缺乏對中小企業國際化經營的有效引導和管理，缺乏對海外投資必要的協調、管理和監督。其結果是，中小企業在利益和市場的驅動下從事國際化經營，存在著很大的自發性和盲目性。另一方面，對中小企業海外投資的政策扶持力度不足。近年來，國家和地方政府已經相繼就境外投資的項目管理、產業指導、金融支持、財稅政策等方面出臺了一系列政策文件。但總的來看，扶持資金額度還比較有限，扶持的范圍還比較窄，主要針對一些大項目和設立境外經貿合作區、研發機構等符合國家政策導向的項目，所需提供的資料也比較繁雜。此外，稅收制度還不夠合理，境外投資還面臨雙重征稅問題。特別是拉美許多國家與中國沒有簽署雙邊稅收協定，重復征稅增加了企業的經營成本，政府管理有待完善。

再次，就金融服務而言，在拉經營企業在金融服務可獲性方面的障礙十分突出，已限制了企業在拉美的初期投資和長期規劃，這集中體現為以下三方面。第一，融資困難。因資金約束和經營成本考慮，中小企業70%的對外投資額要使用銀行貸款。但是，由于目前我國銀行體系內風險評估體系采取“一刀切”的模式，中小企業相對于大型企業（特別是國有大型企業），在融資方面處于相對不利地位。同時，對外投資融資需要企業提供房產、地產或股權質押三類擔保，而無法采用項目擔保，中小企業處于事實上難以獲得貸款支持的困境。第二，信用證跨國認可度低。企業在拉經營涉及境外結算業務，部分企業指出，由于商業信用尚處于發育階段，中國銀行的信用證在拉美當地不為認可，需要當地中間銀行轉信貸，成本因此而增加。第三，海外投資保險不足。中信保的海外投資保險業務對企業在拉美投資已經形成了一定保護，但針對中小企業的政策性保險還須進一步完善。第四，融資渠道偏少。目前，為“走出去”企業提供政策性金融支持和投資保險的主要是國家開發銀行、中國進出口銀行和中國出口信用保險公司三家金融機構。但是，由于目前對政策性金融支持缺乏標準，管理中存在一些模糊地帶，如何確保有需要的企業能夠獲得低成本的政策性金融支持，如何處理銀行因經營政策性金融業務造成的損失等，都需要進一步研究解決。第五，境外公司融資難度高。境外投資企業在境外因為屬于新設立公司，資信狀況有限，難以獲得貸款，而且許多拉美國家通脹高、貸款利率高，大大增加了企業資金成本。

最后，就社會服務而言，專業中介服務力量薄弱，不少企業反映難以獲取準確、詳細的境外投資信息，政府相關部門和權威機構提供的信息與相關政策無法滿足實際需要。同時，省內也缺乏關于境外投資的研究和咨詢隊伍，目前只有中國出口信用保險公司專業從事境外投資相關信息咨詢、風險評估等服務，其他中介機構普遍缺乏境外調查、法律審查、資產評估等方面的經驗和能力。調研中不少企業反映，中介機構所提供的信息咨詢、風險評估和風險控制等服務，信息的全面性和方案的可行性還不能滿足企業的需求。而香港等地的國際知名專業服務機構則費用高昂、溝通聯系難，服務效果也較難把握，造成許多中小企業面臨著“信息不對稱”的問題。

中長期內，對外投資將成為中國對拉產能合作的主要形式。在投資主體方面，中小企業規模小、知名度低、國家背景模糊，不易引起輸入國的產業警惕和輿論炒作，且在拉美市場的開拓方面，已經具備先發優勢。因此，為了進一步更好地開拓市場，要從戰略高度認識和重視促進中小企業開拓拉美市場的重大意義，制定有針對性的總體規劃和具體部署，并規避現有的風險與問題。為此，本報告提出如下建議。

第一，在國家推行“走出去”戰略的框架之下，應以地方實際情況為出發點，制定中長期發展目標，完善戰略體系，提高管理效率。具體至各省份，應實現國家戰略和企業戰略的銜接，由稅務部門、外貿部門、經信部門以及發改委等共同構成協調的一體化體制。同時，應加大境外投資政策扶持力度，進一步加大資金扶持，重點幫扶具有特色優勢的中小企業開展境外投資。

第二，完善“走出去”金融支持體系。一方面，應強化企業境外投資配套金融支持，不斷拓寬融資渠道。另一方面，應鼓勵創新融資產品，探索開發境外資產抵押形成銀行保函，然后再作為國內貸款擔保等境外資產抵押融資、以及境外礦權質押貸款等金融創新產品。對重大境外投資項目，鼓勵金融機構發起銀團貸款、聯合股權基金等方式合作為企業提供融資。此外，應進一步完善境外投資保險制度。為出口信用保險公司的企業境外投資項目保險提供一定比例的風險補償，鼓勵其擴大相應承保范圍，提高投保限額，降低保險費率。鼓勵商業保險機構開發商業性對外投資保險品種。

第三，優化“走出去”公共服務體系。進一步強化公共服務主體建設，充分發揮政府海外辦事處作用，加快建設各種各樣的中介組織，發揮其專業性作用，通過政府機構的正確引導、企業自發完善行業協會、社團或商會等，進一步提高公共服務的實效性。

第四，加強企業引導。敦促企業奉公守法，規范海外經營，多了解投資目的國的法律法規和風土人情，遵守環保、勞工和知識產權政策，尊重當地文化，積極履行社會責任。提高企業風險防范意識，引導中小企業盡量投資自己熟悉的領域，穩步推進投資步伐。支持企業抱團集群式走出去，共同規避和防范風險。

第五，加快“走出去”人才隊伍建設。抓住引進、培養和使用三個環節，實施“人才專項計劃”，為中小企業“走出去”提供強有力的人才支撐和智力支持。

第六，進一步完善財稅政策。加強對境外投資相關稅收政策的宣傳和境外稅務的指導，制定完善相關稅收減免的操作細則。認真落實有關雙邊稅收協定，積極向國家反映，加快與拉美國家簽署雙邊稅收協定。 

來源：拉美經濟觀察、走出去服務港；本文全文發表于《“一帶一路”沿線地區發展與上海作用——中國青年學者“一帶一路”縱橫談》。

作者：岳云霞，中國社會科學院拉丁美洲研究所。