2019年5月24日，包商銀行因出現(xiàn)嚴(yán)重信用風(fēng)險(xiǎn)，被人民銀行、銀保監(jiān)會(huì)聯(lián)合接管。這是中國金融發(fā)展史上的一個(gè)重大事件，其中反映出的公司治理失敗的慘痛教訓(xùn)值得警醒。諸多中小銀行的風(fēng)險(xiǎn)，其背后的根源在于公司治理失靈，以及與之相關(guān)的金融腐敗和違法犯罪。本文通過深入剖析接管包商銀行這個(gè)典型案例，以解剖麻雀的方式，分析金融機(jī)構(gòu)特別是中小銀行公司治理失范的突出表現(xiàn)，并在此基礎(chǔ)上，提出完善中小銀行公司治理有效范式的幾點(diǎn)建議。
一個(gè)值得關(guān)注的事實(shí)是，早在2015年12月，包商銀行向市場(chǎng)公開發(fā)行65億元、期限10年的二級(jí)資本債，由主承銷商中信證券、發(fā)行人律師北京天馳洪范律師事務(wù)所、信用評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)大公國際資信評(píng)估公司、審計(jì)機(jī)構(gòu)大華會(huì)計(jì)師事務(wù)所出具的“募集說明書”顯示，截至2015年6月30日，包商銀行的“不良貸款率為1.60％，撥備覆蓋率168.86％，資本充足率10.82％”，“所有者權(quán)益243億元”。然而時(shí)隔一年半，當(dāng)2017年5月專案組介入“明天系”案件后發(fā)現(xiàn)，包商銀行自2005年以來僅大股東占款就累計(jì)高達(dá)1500億元，且每年的利息就多達(dá)百億元，長(zhǎng)期無法還本付息，資不抵債的嚴(yán)重程度超出想象！無法想象，這份“募集說明書”中所披露的主要指標(biāo)是如何得出的！在此后的兩年時(shí)間里，明天集團(tuán)和包商銀行開展自救，用盡一切手段，四處融資防范擠兌，直到2019年5月被依法接管。從接管開始之日起，接管組全面行使包商銀行的經(jīng)營(yíng)管理權(quán)，委托建設(shè)銀行托管包商銀行的業(yè)務(wù)。接管后，接管組始終堅(jiān)持依法依規(guī)，按照市場(chǎng)化、法治化原則處置金融風(fēng)險(xiǎn)，由存款保險(xiǎn)基金提供資金，對(duì)各類債權(quán)人特別是近500萬儲(chǔ)戶、20萬個(gè)人理財(cái)客戶和3萬戶中小微企業(yè)的合法權(quán)益給予充分保障；始終堅(jiān)持防范道德風(fēng)險(xiǎn)，堅(jiān)決打破剛性兌付和“牌照信仰”，嚴(yán)肅了市場(chǎng)紀(jì)律，促進(jìn)了金融市場(chǎng)信用分層。2019年6月，為摸清包商銀行的“家底”，接管組以市場(chǎng)化方式聘請(qǐng)中介機(jī)構(gòu)，逐筆核查包商銀行的對(duì)公、同業(yè)業(yè)務(wù)，深入開展資產(chǎn)負(fù)債清查、賬務(wù)清理、價(jià)值重估和資本核實(shí)，全面掌握了包商銀行的資產(chǎn)狀況、財(cái)務(wù)狀況和經(jīng)營(yíng)情況。清產(chǎn)核資的結(jié)果印證了包商銀行存在巨額的資不抵債缺口，接管時(shí)已出現(xiàn)嚴(yán)重的信用風(fēng)險(xiǎn)，如果沒有公共資金的介入，一般債權(quán)人就只能得到最高50萬元的保障。2019年9月，包商銀行改革重組工作正式啟動(dòng)，但市場(chǎng)化重組因包商銀行的損失缺口巨大、缺少投資者參與而無法進(jìn)行。為確保包商銀行改革重組期間金融服務(wù)不中斷，接管組借鑒國際金融風(fēng)險(xiǎn)處置經(jīng)驗(yàn)和做法，并根據(jù)《存款保險(xiǎn)條例》等國內(nèi)現(xiàn)行法律制度，最終決定采取新設(shè)銀行收購承接的方式推進(jìn)改革重組。2020年4月30日，蒙商銀行正式成立并開業(yè)。同日，包商銀行接管組發(fā)布公告，包商銀行將相關(guān)業(yè)務(wù)、資產(chǎn)及負(fù)債，分別轉(zhuǎn)讓至蒙商銀行和徽商銀行（系4家區(qū)外分行）。存款保險(xiǎn)基金根據(jù)《存款保險(xiǎn)條例》第十八條授權(quán)，向蒙商銀行、徽商銀行提供資金支持，并分擔(dān)包商銀行的資產(chǎn)減值損失，促成蒙商銀行、徽商銀行收購承接，保持金融業(yè)務(wù)連續(xù)運(yùn)行。接管期間，接管組向紀(jì)檢監(jiān)察等機(jī)關(guān)移送了大量違法違規(guī)和犯罪線索，依法追責(zé)問責(zé)。包商銀行風(fēng)險(xiǎn)處置告一段落。包商銀行的風(fēng)險(xiǎn)根源于公司治理全面失靈包商銀行公司治理最突出特點(diǎn)是“形似而神不至”。從表面上看，包商銀行有較為完善的公司治理結(jié)構(gòu)，股東大會(huì)、董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)、經(jīng)營(yíng)層的“三會(huì)一層”組織架構(gòu)健全、職責(zé)明確，各項(xiàng)規(guī)章制度一應(yīng)俱全。但實(shí)際上，包商銀行有的只是形式上的公司治理框架?！按蠊蓶|控制”和“內(nèi)部人控制”兩大公司治理頑癥同時(shí)出現(xiàn)，加之地方“監(jiān)管捕獲”、貪腐瀆職，導(dǎo)致形式上的公司治理架構(gòu)和機(jī)制基本失靈，給各類違法違規(guī)和舞弊行為提供了滋生土壤和寬松環(huán)境。- 黨的領(lǐng)導(dǎo)缺失，黨委主要負(fù)責(zé)人附庸于大股東并演化為內(nèi)部控制人，總行黨委、紀(jì)委的作用被嚴(yán)重弱化，逐漸成了擺設(shè)
包商銀行前身為1998年成立的包頭市商業(yè)銀行，2007年更名為包商銀行，2008年至2011年獲準(zhǔn)在北京、深圳、成都、寧波設(shè)立4家區(qū)外分行，業(yè)務(wù)快速向區(qū)外擴(kuò)張。李鎮(zhèn)西自2002年擔(dān)任包商銀行行長(zhǎng)，2008年起擔(dān)任黨委書記、董事長(zhǎng)，到2019年包商銀行被接管時(shí)，擔(dān)任“一把手”長(zhǎng)達(dá)11年。據(jù)多方反映，在接管前的相當(dāng)一段時(shí)間里，包商銀行內(nèi)部是在李鎮(zhèn)西一個(gè)人領(lǐng)導(dǎo)下運(yùn)轉(zhuǎn)的，即使李鎮(zhèn)西2014年起不再擔(dān)任黨委書記，改由監(jiān)事長(zhǎng)李獻(xiàn)平兼任，但董事長(zhǎng)“一個(gè)人說了算”的局面已經(jīng)形成，牢不可破，黨委書記是在董事長(zhǎng)領(lǐng)導(dǎo)下的黨委書記，黨委是在董事長(zhǎng)領(lǐng)導(dǎo)下的黨委。李鎮(zhèn)西統(tǒng)帥“三軍”，是事實(shí)上的內(nèi)部控制人和大股東代理人，董事會(huì)、黨委、經(jīng)營(yíng)決策層皆直接聽命于他。接管組發(fā)現(xiàn)，長(zhǎng)期以來，包商銀行黨委形同虛設(shè)，所謂“黨的核心作用”，早已被“董事長(zhǎng)的核心作用”取代。比如，包商銀行的重大事項(xiàng)決策、重要干部任免、重要事項(xiàng)安排和大額資金使用等均不需要經(jīng)過黨委會(huì)集體討論決策，“董事長(zhǎng)交辦”成了常態(tài)。由于缺乏黨內(nèi)監(jiān)督和引導(dǎo)，包商銀行形成了扭曲的文化，一些黨員領(lǐng)導(dǎo)干部以權(quán)謀私、違法亂紀(jì)已經(jīng)到了肆無忌憚的地步。還比如，全行近3000名黨員中，有468名黨員黨組織關(guān)系未轉(zhuǎn)入包商銀行，他們長(zhǎng)期不參加黨組織生活，不按規(guī)定繳納黨費(fèi)。包商銀行紀(jì)委對(duì)大量的舉報(bào)線索不立案、不查處、不追究；對(duì)一些嚴(yán)重違法違規(guī)放貸案件居然只做內(nèi)部處理，不報(bào)案。黨內(nèi)監(jiān)督問責(zé)機(jī)制完全失效。- 大股東操縱股東大會(huì)，干預(yù)銀行正常經(jīng)營(yíng)，通過各種方式進(jìn)行利益輸送
股權(quán)結(jié)構(gòu)是決定商業(yè)銀行治理機(jī)制有效性的最重要因素，決定著商業(yè)銀行控制權(quán)的分布，決定著所有者與經(jīng)營(yíng)者之間委托代理關(guān)系的性質(zhì)。但在實(shí)際運(yùn)作過程中，由于“明天系”的“一股獨(dú)大”，導(dǎo)致包商銀行股東大會(huì)沒有發(fā)揮科學(xué)、民主決策的作用。包商銀行機(jī)構(gòu)股東有79戶，持股比例為97.05%，其中，明確歸屬明天集團(tuán)的機(jī)構(gòu)股東有35戶，持股比例達(dá)89.27%，遠(yuǎn)超50%的絕對(duì)控股比例。由于股權(quán)過于集中，大股東很容易根據(jù)“一股一票”和“資本多數(shù)表決”原則“合法地”操縱股東大會(huì)，使股東大會(huì)成為大股東主導(dǎo)的決策機(jī)構(gòu)，股東大會(huì)“形式化”或“走過場(chǎng)”，成了大股東干預(yù)和掏空包商銀行的合法外衣，股東監(jiān)督機(jī)制名存實(shí)亡。2005年以來，明天集團(tuán)通過大量的不正當(dāng)關(guān)聯(lián)交易、資金擔(dān)保及資金占用等手段進(jìn)行利益輸送，包商銀行被逐漸“掏空”，造成嚴(yán)重的財(cái)務(wù)與經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，直接侵害其他股東及存款人的利益。清產(chǎn)核資結(jié)果顯示，2005年至2019年的15年里，“明天系”通過注冊(cè)209家空殼公司，以347筆借款的方式套取信貸資金，形成的占款高達(dá)1560億元，且全部成了不良貸款。- 董事會(huì)形同虛設(shè)，缺乏全面有效的風(fēng)險(xiǎn)管理體系，風(fēng)險(xiǎn)管控職能失效，核心作用被董事長(zhǎng)個(gè)人取代
董事會(huì)在公司法人治理結(jié)構(gòu)中處于核心地位，其運(yùn)作質(zhì)量與效率直接影響公司治理水平的高低。董事會(huì)能否積極履行包括戰(zhàn)略管理、風(fēng)險(xiǎn)管理、資本管理、內(nèi)部控制在內(nèi)的關(guān)鍵職能，對(duì)于商業(yè)銀行公司治理機(jī)制的完善有著重要的意義。然而，長(zhǎng)期以來，包商銀行董事會(huì)形同虛設(shè)，董事長(zhǎng)“一言堂”問題嚴(yán)重，董事會(huì)各項(xiàng)運(yùn)作機(jī)制成了擺設(shè)，風(fēng)險(xiǎn)管控失效，不合規(guī)、不合法的企業(yè)文化盛行。盡管包商銀行董事會(huì)下設(shè)了9個(gè)專業(yè)委員會(huì)，但2011年以來，包商銀行通過關(guān)聯(lián)交易控制委員會(huì)、業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)委員會(huì)等，對(duì)多項(xiàng)關(guān)聯(lián)交易作出不當(dāng)決策，董事會(huì)實(shí)際上為大股東明天集團(tuán)進(jìn)行利益輸送起到了“助力”作用。根據(jù)接管組掌握的情況，在2015年12月二級(jí)資本債“募集說明書”中披露的董事會(huì)13人名單里，有相當(dāng)數(shù)量的董事并不參與決策，對(duì)重大違規(guī)決策也不提出反對(duì)意見；甘于被收買，只拿錢不盡責(zé)，甚至憑借特殊關(guān)系和名氣，替人站崗放哨，站臺(tái)背書。至于董事會(huì)下設(shè)的風(fēng)險(xiǎn)管理委員會(huì)等，也并未實(shí)質(zhì)性地行使風(fēng)險(xiǎn)決策和把關(guān)職能，各種風(fēng)險(xiǎn)控制崗位形同虛設(shè)，從上至下不受內(nèi)部控制約束，風(fēng)險(xiǎn)管理部門職能被完全弱化。比如，包商銀行實(shí)行事業(yè)部制，總行風(fēng)險(xiǎn)管理部門既無在總行層面的決策權(quán)或“一票否決權(quán)”，也無權(quán)對(duì)全行風(fēng)險(xiǎn)管理工作實(shí)現(xiàn)垂直領(lǐng)導(dǎo)，風(fēng)險(xiǎn)管理部的制衡和專業(yè)判斷作用完全喪失。還比如，總行管理部門常以業(yè)務(wù)信息保密為借口，阻礙審計(jì)項(xiàng)目開展，導(dǎo)致內(nèi)部審計(jì)部門難以履職。“明天系”和董事長(zhǎng)的所謂“特殊業(yè)務(wù)”對(duì)內(nèi)部審計(jì)保密，不允許審計(jì)，審計(jì)監(jiān)督完全失效；對(duì)審計(jì)檢查發(fā)現(xiàn)的其他問題，也不了了之，間接地為“內(nèi)部人控制”和“大股東控制”提供了滋生土壤。- 監(jiān)事會(huì)監(jiān)督職能弱化，監(jiān)事專業(yè)性不足、獨(dú)立性不強(qiáng)，監(jiān)督履職失靈
監(jiān)事會(huì)是對(duì)公司業(yè)務(wù)狀況和財(cái)務(wù)狀況進(jìn)行監(jiān)督檢查的重要組織機(jī)關(guān)，是對(duì)執(zhí)行董事和管理層進(jìn)行監(jiān)督的主要力量，其宗旨是維護(hù)股東、債權(quán)人、員工等利益相關(guān)者的合法權(quán)益，防范和減少會(huì)計(jì)信息失真。一直以來，包商銀行監(jiān)事會(huì)就是一個(gè)擺設(shè)，其檢查監(jiān)督功能沒有真正發(fā)揮作用。包商銀行的7名監(jiān)事（1名股東監(jiān)事、4名職工監(jiān)事和2名外部監(jiān)事）中，4名職工監(jiān)事均為包商銀行中高層管理者，雙重身份導(dǎo)致職工監(jiān)事很大程度上必須聽命于董事會(huì)或者管理層；部分監(jiān)事缺乏必要的專業(yè)知識(shí)和能力，難以很好地履行職責(zé)；監(jiān)事會(huì)沒有配備具有財(cái)務(wù)專業(yè)背景的監(jiān)事。其結(jié)果導(dǎo)致監(jiān)事會(huì)不是對(duì)公司負(fù)責(zé)，也不是對(duì)全體股東尤其是中小股東負(fù)責(zé)，而是俯首聽命于大股東、董事會(huì)或者管理層，“簡(jiǎn)直是為虎作倀！”- 管理層凌駕于制度之上，以領(lǐng)導(dǎo)指示或領(lǐng)導(dǎo)集體決策代替規(guī)章制度
由于包商銀行“三會(huì)一層”治理體制失效，缺乏制衡機(jī)制和有效監(jiān)督，管理層不僅違規(guī)為大股東“明天系”套取巨額資金提供幫助，而且通過本行工會(huì)注冊(cè)企業(yè)、成立中微小集團(tuán)公司和發(fā)展戰(zhàn)略客戶等關(guān)聯(lián)交易的方式套取信貸資金，這些貸款基本形成不良，大多數(shù)關(guān)聯(lián)交易都未通過董事會(huì)決議審批。至接管前，通過“綠色通道”和“特事特辦”審批的關(guān)聯(lián)方貸款，不良貸款率高達(dá)98%；有些關(guān)聯(lián)交易由高管層集體決議，憑行務(wù)會(huì)議紀(jì)要發(fā)放；甚至有些關(guān)聯(lián)交易僅憑蓋有領(lǐng)導(dǎo)印鑒的“特別貸款審批單”便可放款；有些領(lǐng)導(dǎo)干部在職務(wù)任免、績(jī)效考核、薪酬調(diào)整、集中采購等重大事項(xiàng)中任性用權(quán)，干部任免不經(jīng)組織考察，績(jī)效考核、薪酬調(diào)整憑關(guān)系、憑領(lǐng)導(dǎo)個(gè)人喜好，大額采購不經(jīng)過招標(biāo)和集體研究，領(lǐng)導(dǎo)凌駕于制度之上。- 監(jiān)管失效，“內(nèi)部人”內(nèi)外勾結(jié)，銀行經(jīng)營(yíng)管理混亂，風(fēng)險(xiǎn)管理和內(nèi)控管理機(jī)制失靈
“監(jiān)管捕獲”也是包商銀行公司治理失效的重要原因。從原內(nèi)蒙古銀監(jiān)局副局長(zhǎng)劉金明、賈奇珍等案件的查處中我們發(fā)現(xiàn)，部分甘于被“圍獵”的地方監(jiān)管高官不僅收受賄賂，還插手包商銀行內(nèi)部人事任命和工程承攬等事務(wù)；有些關(guān)系人通過自己控制的公司從包商銀行騙取巨額貸款，通過自辦的律師事務(wù)所從包商銀行獲取高額律師服務(wù)費(fèi)。在如此混亂的經(jīng)營(yíng)環(huán)境下，包商銀行的風(fēng)險(xiǎn)管理體系和內(nèi)控機(jī)制完全成了擺設(shè)。比如，包商銀行業(yè)務(wù)部門大量通過虛列開支以及虛開發(fā)票列支所謂的咨詢費(fèi)、招待費(fèi)、會(huì)議費(fèi)、評(píng)估費(fèi)等套取包商銀行資金?！百M(fèi)用薪酬化”幾乎成了包商銀行的潛規(guī)則。可以說，包商銀行不是一天被搞垮的，也不是被一個(gè)人搞垮的。包商銀行的經(jīng)營(yíng)失敗，除了公司治理失敗外，不良的企業(yè)文化也是一個(gè)重要原因。從關(guān)鍵點(diǎn)入手，探索建立規(guī)范有效的中小銀行公司治理機(jī)制從包商銀行經(jīng)營(yíng)失敗和付出的代價(jià)看，商業(yè)銀行特別是具有一定系統(tǒng)重要性銀行的風(fēng)險(xiǎn)具有很強(qiáng)的外溢性，一個(gè)有效的公司治理，首先要對(duì)公眾負(fù)責(zé)，對(duì)存款人負(fù)責(zé)，對(duì)銀行安全穩(wěn)定負(fù)責(zé)，其次才談得上對(duì)股東負(fù)責(zé)，對(duì)投資人負(fù)責(zé)。這一點(diǎn)萬萬不可顛倒。從完善公司治理的角度看，構(gòu)建形式上的股東大會(huì)、董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)最容易做到，但從公司治理有效性的角度看，必須實(shí)質(zhì)重于形式。筆者思考認(rèn)為，在金融企業(yè)公司治理中，以下三點(diǎn)最為關(guān)鍵。- 充分發(fā)揮黨組織的領(lǐng)導(dǎo)作用，選好黨委書記和董事長(zhǎng)這兩個(gè)“一把手”
包商銀行之所以出現(xiàn)重大信用風(fēng)險(xiǎn)，一個(gè)重要原因是黨委已經(jīng)起不到任何作用，黨委書記放棄職守，“主動(dòng)投降”。回頭看來，完善的公司治理結(jié)構(gòu)，必須要把加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)即“黨委書記的領(lǐng)導(dǎo)”和完善公司治理即“董事長(zhǎng)的領(lǐng)導(dǎo)”統(tǒng)一起來，處理好黨組織和其他治理主體的關(guān)系，讓黨的領(lǐng)導(dǎo)真正通過“黨委書記的領(lǐng)導(dǎo)”和“董事長(zhǎng)的領(lǐng)導(dǎo)”發(fā)揮核心作用。黨的領(lǐng)導(dǎo)與公司治理并不矛盾：黨委的目標(biāo)之一也是確保銀行首先要守法經(jīng)營(yíng)、合規(guī)經(jīng)營(yíng)，提高銀行資產(chǎn)質(zhì)量和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)能力，把銀行辦好，這與公司治理的目標(biāo)是完全一致的；并且黨的領(lǐng)導(dǎo)還體現(xiàn)為，各級(jí)黨組織要求黨員要比一般員工更奉公守法?？梢哉f，黨委對(duì)董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)、經(jīng)營(yíng)層中黨員干部的要求，沒有一項(xiàng)是損害銀行正當(dāng)利益的。黨委同時(shí)還需要關(guān)注和解決銀行過度追求短期利潤(rùn)、集團(tuán)利益而忽視長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展等問題。換言之，消除負(fù)外部性，維護(hù)金融穩(wěn)定，平衡好企業(yè)利益和社會(huì)利益、公眾利益的關(guān)系，也是黨委的重要職責(zé)。- 建立有效制衡的股權(quán)結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)股權(quán)結(jié)構(gòu)的合理化和多元化，提高公司治理實(shí)效
好的股權(quán)結(jié)構(gòu)是形成商業(yè)銀行好的公司治理的基礎(chǔ)。股權(quán)結(jié)構(gòu)過于集中或過度分散，都不利于形成科學(xué)的治理結(jié)構(gòu)。股東內(nèi)部制衡的失靈是包商銀行走向失敗的重要原因。中小銀行可結(jié)合區(qū)域特點(diǎn)與自身實(shí)際，積極探索優(yōu)化股權(quán)結(jié)構(gòu)的最佳選擇，克服股權(quán)過于集中或過于分散的股權(quán)結(jié)構(gòu)。要通過實(shí)現(xiàn)股權(quán)的多元化，充分發(fā)揮股東大會(huì)的民主決策作用，從根本上起到制衡作用，提高公司治理效果。- 強(qiáng)化外部監(jiān)管，完善信息披露機(jī)制，培育健全的商業(yè)銀行公司治理文化，提高公司透明度
外部監(jiān)督主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面。一是審慎監(jiān)管。特別是，外部監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)股東要實(shí)施穿透式管理，重點(diǎn)解決隱形股東、股份代持問題，及早發(fā)現(xiàn)“一股獨(dú)大”或“內(nèi)部人控制”的隱患，遏制高級(jí)管理層、民營(yíng)股東掏空銀行等違法違規(guī)行為。包商銀行是典型的大股東“一股獨(dú)大”，重組前的錦州銀行、恒豐銀行則是典型的“內(nèi)部人控制”。二是外部信息披露。會(huì)計(jì)信息失真的問題必須通過外部審計(jì)、信息披露、外部監(jiān)管解決。未來可以探索由監(jiān)管部門直接聘請(qǐng)會(huì)計(jì)、審計(jì)、律師等社會(huì)中介機(jī)構(gòu)，向被監(jiān)管的商業(yè)銀行派出，進(jìn)行外部審計(jì)、檢查，由監(jiān)管部門付費(fèi)，中介機(jī)構(gòu)對(duì)監(jiān)管部門負(fù)責(zé)，從而解決中介機(jī)構(gòu)被商業(yè)銀行變相收買、串通會(huì)計(jì)數(shù)據(jù)造假等問題。此外，建立良好的激勵(lì)機(jī)制，培育優(yōu)秀的企業(yè)文化，都是公司治理有效運(yùn)轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)。
