來源：財新網

李湛為中山證券研究所所長、首席經濟學家、中國首席經濟學家論壇理事，鄒欣為中山證券宏觀分析師

本文主要從政府公共財政收支情況、政府性基金收支情況和土地財政運行機制的可持續性三個方面，對2019年政府財政現狀和可能出現的新趨勢進行深入、細致的剖析。

政府公共財政收支包括中央一般公共預算收支以及地方一般公共預算本級收入和地方一般公共預算支出。政府性基金收支包括中央政府性基金預算收支以及地方政府性基金預算本級收入和地方政府性基金預算支出。由于月度數據缺失，本文不考慮稅收返還和轉移性支付的情況。

一、2019年公共財政發展現狀：減稅增支在路上

2019年以來，財政支出增速一直高于財政收入增速，且兩者差距保持在較高水平，主要受到減稅增支的積極財政政策影響。如圖1所示，2019年以來財政收入基本呈下降趨勢；財政支出增速則呈先升后降趨勢，從5月開始回落；財政支出增速與財政收入增速的差距雖然先擴大后縮小，但一直保持了較高幅度。2019年1至9月財政收入為15.07萬億元，財政支出為17.86萬億元，財政收支缺口（財政支出減去財政收入）為2.79萬億元，同比增長60%。

2019年財政收入增速回落，而財政支出增速維持在較高水平，主要受到積極財政政策的影響。今年積極財政政策與往年有所不同，不再搞“大水漫灌”式強刺激：一方面，通過大幅減稅降費，增加居民收入、降低企業成本。年初的政府工作報告將今年減稅降費的目標定為2萬億元，較去年增加9000億元，力度遠超以往，主要手段包括落實2018年的個稅改革、調低增值稅稅率和社保費率、對小微企業定向減稅等。另一方面，在2018年12月底提前下達新增地方政府專項債部分額度，為8100億元（2018年地方政府專項債額度1.35萬億元的60%），為地方政府基建項目提供資金來源，所以，從今年3月開始，財政支出規模就超出財政收入規模，往年要在6月以后。

從財政收入結構來看，超過80%的財政收入來自稅收收入；2019年以來，稅收收入增速與非稅收入增速走勢有所分化，非稅收入對財政收入增長的支撐作用增加；非稅收入快速增加主要來自盤活國有資金和資產。財政收入絕大部分來自稅收收入，2019年1至9月稅收收入占財政收入的比例為84.3%，同比減少3.2個百分點。今年以來，稅收收入累計同比由2月的6.6%降至9月的-0.4%，減少7個百分點；非稅收收入累計同比由2月的10.8%增至2019年9月的29.2%，增加18.4個百分點；今年非稅收入對財政收入增長支撐作用明顯增強。非稅收入快速增長，根據官方解釋，主要是政府利用多渠道盤活國有資金和資產增加財政收入，并不是通過收取費用的方式增加收入。

從稅收收入結構來看，主要稅種為增值稅、消費稅、企業所得稅和個人所得稅，2017年以后占比之和近80%；2019年以來增值稅、消費稅、企業所得稅和個人所得稅增速全面下滑。2015年至今，消費稅、企業所得稅和個人所得稅累計收入占稅收累計收入的比例較為穩定，分別在8%、25%和7%上下波動，而增值稅累計收入占稅收累計收入比例出現了明顯的上升，從2016以前的24%上下波動到2018年的38%上下波動，主要是因為受2016年“營改增”政策的影響；2019年9月，增值稅、消費稅、企業所得稅和個人所得稅累計收入分別占稅收累計收入的比例為38.9%、9%、24.9%和6.3%，合計占比79%。

如圖2所示，2019年以來，受到減稅降費政策的影響，主要稅收收入來源稅種增速全面回落：增值稅增速由2月的11.3%降至9月的4.2%，減少7.1個百分點；消費稅增速由2月的26.7%降至9月的15.8%，減少10.9個百分點；企業所得稅增速由2月的10%降至9月的2.7%，減少7.3個百分點；個人所得稅增速由2018年年底的15.9%降至2019年2月的-18.1%后，繼續下滑至9月的-29.7%，較2月減少11.6個百分點。主要稅種增速的全面下滑，說明今年以來政府的減稅降費政策頗有效果，為企業和個人均減輕了一定程度的稅收負擔。

從財政支出結構來看，主要用于民生事務支出，2019年以來，用于教育、城鄉社區事務、農林水事務以及交通運輸的支出增速較去年年底均有提升。2015年至今，財政在教育、社會保障和就業、城鄉社區事務、農林水事務以及交通運輸的累計支出占財政累計支出比例較為穩定，分別在15%、15%、10%、8%和5%上下波動；2019年9月，教育、社會保障和就業、城鄉社區事務、農林水事務以及交通運輸分別占財政累計支出的比例為14.6%、13.4%、11.9%、8.1%和5%，合計占比為53%。

如圖3所示，2019年以來，用于教育、城鄉社區事務、農林水事務以及交通運輸的累計支出增速較去年年底有所提升。教育累計同比由2018年12月的6.7%增至2019年2月的14.4%后，小幅回落至8月的9.2%，增至9月的9.7%；社會保障和就業累計同比由2月的8.6%降至5月的4.5%后，增至9月的9.2%，社會保障和就業增速沒有出現明顯上漲，可能是因為社保相關的收支有專門的社保基金調配；城鄉社區事務累計同比由2018年12月的10.2%增至2019年2月的23.1%后，回落至8月的9.3%，增至9月的12.6%；農林水事務累計同比由2018年12月的9.9%降至2019年2月的4.7%后，增至2019年4月的16.4%，之后又回落至8月的8.6%，微增至9月的8.7%；交通運輸累計同比由2018年12月的3.7%增至2019年2月的55%后，回落至9月的8.5%。

無論是從財政支出的整體增速還是其細分項增速，從5月開始基本上均呈現回落趨勢，主要受到財政收入來源減少以及相關政策的約束。一是受到財政赤字率約束（2019年目標為2.8%），減稅降費導致財政收入來源減少，制約了財政支出的擴張空間。二是今年新增的地方政府債券額度（3.08萬億元，其中，一般債務9300億元，專項債務2.15萬億元）在9月基本使用完畢，后續加碼空間要等相關政策的落地。三是近年來，政府對地方政府融資嚴監管的態度不變，地方政府難以像過去那樣通過政府信用背書過度舉債的方式籌集項目資金，僅靠財政收入和公開發債的資金來源難以支撐較重的支出任務。

從央地結構來看，中央和地方的財政收入比例較為均衡，但是地方承擔了主要的財政支出任務，2018年以來的減稅降費同時降低了央地財政收入增速，并從2019年5月開始對央地財政支出增速的增長空間形成了實質性制約。2019年1至8月，中央和地方財政收入的比例約為48%：52%，中央和地方政府的財政收入增速從2018年開始均呈下行趨勢，主要受到減稅降費力度增強的影響。2019年1至8月，中央和地方財政支出的比例約為14%：86%，中央和地方的財政支出增速在2019年一季度大幅增加后，從5月開始，受制于收入來源不足，央地財政支出增速均出現明顯回落。

二、2019年政府性基金發展現狀：土地出讓收支增速雙雙回落

由于地方政府承擔主要的基建任務，但是地方公共財政收支缺口較大，難以滿足其較為旺盛的基建投資需求。所以，政府成立專門的政府性基金用于支持基建項目和社會事業發展。政府性基金的征收與公共財政有一定差別，不是強制和無償的，具有專項性和有償性。事實上，政府性基金反映出地方政府對土地財政的嚴重依賴。

2019年以來，政府性基金支出增速高于收入增速，主要是收入增速較去年出現了明顯回落，政府性基金收支缺口較去年明顯擴大。如圖4所示，政府性基金收入增速較去年大幅降低后，從4月開始小幅反彈；政府性基金支出增速在一季度異常飆升后，回落至正常區間。2019年1至9月，政府性基金收入為5.32萬億元，政府性基金支出為6.18萬億元，政府性基金收支缺口（政府性基金支出減去政府性基金收入）為8600億元，較去年同期增加8225億。特別地，2017年以前政府性基金收支基本平衡，但今年以來，政府性基金收支缺口較去年明顯擴大。

政府性基金收入增速在一季度大幅回落后小幅回升，可能與土地市場部分回暖有關。如圖5所示，政府性基金收入增速與房企購置土地面積增速密切相關，主要是因為政府性基金收入絕大部分以國有土地出讓金為主（下文有具體的數據分析）。從二季度開始，房企購置土地面積的增速底部小幅反彈，主要原因有：一方面，雖然受到房地產調控政策較緊的影響，房企購置土地的行為較為謹慎，但由于房企近年來一直在加快銷售、回籠資金，且已有儲備土地大部分已經在建或者竣工，庫存持續減少，房企是有購置土地修復庫存動機的。

另一方面，今年二季度以來，政府出臺了多項政策促進部分一、二線城市的發展，比如，《國務院關于印發6個新設自由貿易試驗區總體方案的通知》、《國務院關于印發中國（上海）自由貿易試驗區臨港新片區總體方案的通知》、《中共中央 國務院關于支持深圳建設中國特色社會主義先行示范區的意見》等。這導致房企看好一、二線城市的房地產市場，集中在一、二線相關城市拿地，比如，6月24日，深圳出讓5宗住宅地塊，超過80家房企參與競拍，最終出讓收入合計223.84億元，超出起拍總價45%。

政府性基金支出增速在一季度異常飆升后回落至正常區間，可能與基建項目在一季度集中推出有關。根據國家發展和改革委員會官方公布的信息顯示，2019年1月至2019年10月，發改委審批通過的基建項目有43個，涉及投資金額為6601億元，而在一季度批復通過的項目有21個，涉及投資資金為3234.5億元，占今年1月至10月投資金額的比例為49.7%。考慮到政府性基金支出主要用于基建項目，一季度政府性基金支出增速的異常飆升，可能與發改委在一季度加快基建項目的審批通過有關系，這可能是受到2018年年底中央經濟工作會議和中央政治局會議中對積極財政政策定調的影響。

從央地結構來看，政府性基金收入和支出均以地方政府為主，中央的政府性基金收入增速較為穩健，2019年以來地方政府性基金收入增速較去年出現斷崖式回落；中央和地方的政府性基金支出在一季度異常飆升后又回落至正常水平。2019年1至9月中央和地方政府性基金收入比例為6%：94%。2019年以來中央政府性基金收入增速基本呈下滑趨勢；但2019年年初地方政府性基金收入增速較去年出現了斷崖式下滑后，從4月以來逐漸回升。2019年1至9月中央和地方政府性基金支出比例為3%：97%；2019年以來，中央和地方政府性基金支出在一季度出現異常飆升后，回落至正常區域，一季度飆升的原因和前文提到的基建項目集中推出有關。

從政府性基金收入結構來看，政府性基金收入大部分來自土地出讓收入，2019年以來，土地出讓收入增速較去年明顯回落。2019年9月土地出讓收入占政府性基金收入的比例為84.2%，較2018年2月高點的87.9%，減少3.7個百分點；土地出讓收入增速由2018年12月的25%驟降至2019年2月的-5.3%后，下探至3月低點的-9.5%，隨后回升至9月的5.8%。

2019年3月以后，土地出讓收入增速的反彈主要受到區域性發展政策改變房企購置土地預期的影響。2018年底到2019年一季度由于“房住不炒”基調不變，雖然政府邊際放松了金融條件，但房企由于對未來房地產市場發展的預期不容樂觀，土地購置增速面積增速出現了斷崖式下降。二季度以來，隨著4月市場傳言長三角要新增自貿區到8月落地、新增上海臨港試驗區、深圳建設中國特色社會主義先行示范區等一系列區域發展政策出臺，改變了房企對未來市場布局的預期，加大了對相關城市土地購置的力度。

從政府性基金支出結構來看，政府性基金支出大部分用于土地出讓相關支出，2019年以來用于土地出讓相關支出增速明顯回落，但考慮到政府性基金支出增速維持在高位，說明用于除土地出讓相關支出以外項目的支出增速明顯增加。2019年9月土地出讓支出占政府性基金支出的比例為68.7%，較2018年2月高點的91.2%減少22.5個百分點；土地出讓支出增速由2018年12月的34.2%增至2019年2月的110%后，一路回落至2019年9月的-1.7%。

2019年以來，土地出讓支出增速出現了明顯回落，即政府用于征地和拆遷補償、土地開發、城市建設等方面（如圖6所示，2014年征地和拆遷補償、土地開發以及城市建設占土地出讓支出的86%）的支出增速回落，但政府性基金支出增速在較高水平保持平穩，說明政府用于除土地出讓支出以外項目支出增速明顯增加。根據財政部的說明，政府性基金支出一般可以分為七類：交通基礎設施建設、水利相關工程、城市維護建設（土地出讓收入支出在此類中）、社會事業發展、移民和社會保障、生態環境建設以及其他項目。所以，政府應該是在除城市維護建設以外的項目上投入有所增加。

三、  土地財政的可持續性存疑

政府性基金收支結構反映出地方政府對土地財政的高度依賴性，但從2019年開始支撐土地財政運轉的主要因素正在發生變化，這令土地財政模式的可持續存疑，究其原因，同時受到經濟內在規律以及政府主動轉型的共同影響。1994年分稅制改革以后，地方政府財權和事權不匹配的問題逐漸突出，特別是2008年金融危機以后，2009年出臺“4萬億”刺激計劃，進一步加劇了地方政府財權和事權的沖突。在此背景下，地方政府對土地財政的依賴越來越嚴重，這也導致了地方財政與房地產市場之間的深度綁定。

如圖7所示，我們簡要勾勒了土地財政與房地產市場之間的關系。對于地方政府而言，地方政府通過賣地獲得土地出讓金收入，一部分土地出讓金用于征地和拆遷補償，由于中國土地制度的特殊性（在2019年新修訂土地管理法前，只有國有土地才能交易），地方政府可以征收大量廉價土地再進行轉賣；一部分被用于城市建設，改善城市的基礎設施環境，刺激購房需求進而推高周邊房價，促進房企買地。對于房企和建筑商而言，房企從地方政府手中拿地開發，交給建筑商施工建設，竣工后可以選擇銷售，也可以選擇持有出租。對于購房者而言，他們從房企手中購買或者租賃房產。

中國的房價則同時受到買賣雙方供求因素的影響，從供給的角度來看，房企推盤的速度受到庫存、資金鏈、當期房價、購房需求、市場預期等因素影響；從需求的角度來看，居民購房決策受到人口結構、居民收入水平、居民負債水平、房貸利率、市場預期等因素影響。由于中國自2001年11月加入WTO之后，經濟快速發展、居民收入隨之增加，當時的住房市場化改革加上80年代嬰兒潮的人口恰逢適婚年齡，推動了房價持續上漲。

房價的上漲推動了地價的上漲，使得地方政府嘗到了甜頭。在2009年“4萬億”刺激計劃以后，寬松的貨幣政策、較重的基建負擔、較大的財政收支缺口以及政績訴求，使得地方政府對土地財政的依賴度越來越高。而2015年推出的PSL以及大規模的棚改計劃，進一步強化了土地財政與房地產市場之間的緊密聯系。金融機構作為資金的供給方，深度參與到地方政府、房企與建筑商或購房者在土地儲備、土地交易、房產交易等多個環節之中，起到推波助瀾的作用。

綜上，維持現有土地財政的持續運行基本上至少滿足以下五個條件：一是地方政府購置土地儲備的成本與賣地收入之間有足夠的價差，也就是說地方政府可以以較為廉價的資金購置土地后，又能以較高的價格出讓土地；二是地方政府有充足的土地儲備，或者說地方政府有能力在有需求時購置土地儲備；三是房價持續上漲促進房企持續的買地需求；四是地方政府用賣地的收入投入城市建設，改善相關配套設施，既可以達到通過基建拉動投資的目的和績效考核要求，又可以刺激購房需求推動房價上漲、促進房企買地；五是適婚人口保持穩定增長狀態。

2019年以來，事情發生了一些變化，令以往的土地財政的發展模式受到沖擊：

一是新修訂的土地管理法對政府購地成本、土地供應產生沖擊。2019年審議通過的新土地管理法允許集體經營性建設用地入市，改變了過去集體建設用地只有先被征為國有土地后方可轉讓的現狀，增加了土地定價的市場化程度、提高了土地的供應量。

二是9月國常會明確規定“專項債資金不得用于土地儲備和房地產相關領域、置換債務以及可完全商業化運作的產業項目”，限制了地方政府購置土地儲備的資金來源，以及通過棚改刺激購房需求。

三是2019年4月以來政府加強了對房企融資的監管，對房企的買地、房地產投資開發行為形成制約，導致房企更加依賴通過加速銷售回款緩解資金鏈壓力，抑制房價上漲空間。比如，8月以來，多家知名房企均在加大打折促銷力度。同時，政府加大了保障房（廉租房、經濟適用房、限價商品房、共有產權房等）的供給力度，滿足部分工薪階層人口的住房需求。

四是今年以來的財政政策更加注重加力提效，要求加大新型基建的投資力度。在7月30日的中央政治局工作會議上提到，“實施城鎮老舊小區改造、城市停車場、城鄉冷鏈物流設施建設等補短板工程，加快推進信息網絡等新型基礎設施建設”。過去大規模的棚戶區改造、修路、造橋等傳統基建項目投入力度可能會逐漸回落。另外，目前政府正在淡化“唯GDP論”的考核方式，將綠色、生態、扶貧等更具可持續性發展的指標納入考核評價指標體系之中。

五是人口紅利基本已經消失，人口老齡化問題逐漸突顯，制約購房需求。勞動力人口占總人口的比例持續下滑，根據官方數據，15歲至59歲人口占比由2011年的69.8%一路降至2018年的65.26%，人口拐點已現。雖然從2016年以來已經全面放開二胎，但人口出生率持續下滑，2018年是10.94‰，創歷史新低。

上述分析表明，現有的土地財政模式可持續性存疑。一方面，有經濟發展的內在因素限制，比如，人口拐點已到、經濟下行居民收入增速放緩、居民杠桿率較高等；另一方面，可能政府已經意識到基建+房地產的模式不利于提高中國企業的國際競爭力，有很多局限性，正在下定決心推動經濟結構轉型。

四、結論

根據前文分析，本文的主要結論如下：

第一，2019年以來，公共財政支出增速一直高于財政收入增速，且兩者差距保持在較高水平，主要受到減稅增支的積極財政政策影響。但受制于財政收入來源不足，從5月開始財政支出增速回落。

第二，從公共財政收支結構來看，財政收入以稅收收入為主，但今年以來，非稅收入對財政收入增長的支撐作用增加；非稅收入快速增加主要來自盤活國有資金和資產。財政支出主要用于民生事務支出。中央和地方的財政收入比例較為均衡，但是地方承擔了主要的財政支出任務。

第三，2019年以來，政府性基金支出增速高于收入增速，主要是收入增速較去年出現了明顯回落，政府性基金收支缺口較去年明顯擴大。政府性基金收入增速在一季度大幅回落后小幅回升，可能與土地市場部分回暖有關。政府性基金支出增速在一季度異常飆升后回落至正常區間，可能與基建項目在一季度集中推出有關。

第四，從政府性基金收支結構來看，政府性基金收入以土地出讓收入為主。政府性基金支出主要用于土地出讓相關支出，2019年以來用于土地出讓相關支出增速明顯回落，但考慮到政府性基金支出增速維持在高位，說明用于除土地出讓相關支出以外項目的支出增速明顯增加。政府性基金收支基本上等同于地方政府性基金收支，地方政府對土地財政較為依賴。

第五，政府性基金收支結構反映出地方政府對土地財政的高度依賴性，但從2019年開始支撐土地財政運轉的主要因素正在發生變化，這令土地財政模式的可持續存疑，究其原因，同時受到經濟內在規律以及政府主動轉型的共同影響。