作者：陳文靜，中國人民公安大學安全防范與風險評估公安部重點實驗室；

本文來源：中國安防

2018年既是中國改革開放40周年, 也是“一帶一路”倡議提出五周年, 加強“一帶一路”貿(mào)易合作正逢其時、前景可期。但不可忽略的是, 目前我國境外中資企業(yè)機構(gòu)的安全防范工作還處在初級階段, 與“一帶一路”戰(zhàn)略高速穩(wěn)健發(fā)展的格局不相適應, 如何從頂層設計開始, 構(gòu)建一套完善的有針對性的安全防范體系成為當務之急。

一、“一帶一路”戰(zhàn)略的發(fā)展背景及面臨的安全威脅

自2013年習總書記提出“一帶一路”宏偉戰(zhàn)略以來, 中國企業(yè)“走出去”的步伐不斷加快, 各類大型國有及民營企業(yè)開始著眼境外, 開拓市場, 中國對外投資設立企業(yè)機構(gòu)的數(shù)量和規(guī)模持續(xù)保持高位增長, 為我國經(jīng)濟發(fā)展和企業(yè)建設做出了卓越的貢獻。僅2017年, 中國與“一帶一路”國家的進出口總額就達到14403.2億美元, 占中國進出口貿(mào)易總額的36.2%, “一帶一路”國家重要性愈發(fā)凸顯。其中中國向“一帶一路”國家出口7742.6億美元, 占中國總出口額的34.1%;“一帶一路”國家進口6660.5億美元, 占中國總進口額的39.0%。

1.“一帶一路”戰(zhàn)略的實施發(fā)展背景

當今世界政治經(jīng)濟形勢正在發(fā)生著復雜而深刻的變化, 國際金融危機深層次影響持續(xù)顯現(xiàn), 世界經(jīng)濟復蘇緩慢、國際貿(mào)易格局和規(guī)則醞釀深刻調(diào)整, 貿(mào)易孤立主義抬頭, 各國面臨的發(fā)展問題依然嚴峻。

反觀我國, 30多年的中國改革開放事業(yè)取得了巨大成就, 但同時也存在著產(chǎn)能過剩、外匯資產(chǎn)過剩、油氣資源、礦產(chǎn)資源對國外的依存度高等諸多問題。建設“一帶一路”順應世界多極化、經(jīng)濟全球化、文化多樣化、社會信息化的潮流, 旨在促進經(jīng)濟要素有序自由流動、資源高效配置和市場深度融合, 推動沿線各國實現(xiàn)經(jīng)濟政策協(xié)調(diào), 開展更大范圍、更高水平、更深層次的區(qū)域合作, 共同打造開放、包容、均衡、普惠的區(qū)域經(jīng)濟合作架構(gòu)。共建“一帶一路”符合國際社會的根本利益, 是國際合作以及全球治理新模式的積極探索。

2.“一帶一路”戰(zhàn)略推進中面臨的安全威脅

在“一帶一路”戰(zhàn)略蓬勃發(fā)展的同時, 也應看到近年來國際政治經(jīng)濟形勢發(fā)生了深刻復雜的變化, 世界加速進入經(jīng)濟大動蕩、體系大變革、格局大調(diào)整的新階段, 傳統(tǒng)和非傳統(tǒng)安全因素交織, 各種恐怖主義威脅擴散、地區(qū)局勢動蕩沖突, 危機事件頻發(fā)。中科院“一帶一路”重點部署項目和科技戰(zhàn)略咨詢院重大咨詢項目針對“一帶一路”沿線60多個國家的安全形勢進行了評估, 結(jié)果表明, “一帶一路”中南亞和中東是陸上恐怖主義集中區(qū)域, 東南亞則是海上恐怖主義的熱點區(qū)域, 其中15個國家處于危險狀態(tài), 11個國家處于震蕩狀態(tài), 更有伊拉克、阿富汗、巴基斯坦、印度、敘利亞5國處于高危紅色區(qū)域。這給我國境外中資企業(yè)機構(gòu)和人員的安全造成了嚴重威脅, 安全問題越來越成為境外中資企業(yè)面臨的復雜而嚴峻的挑戰(zhàn)。

在國際形勢紛繁復雜和風險隱患不斷加劇的大背景下, 境外中資企業(yè)機構(gòu)的安全形勢研判能力、風險評估能力、安全防范措施、防范惡性事件意識明顯滯后, 甚至存在空白, “高風險、低安防”問題日益突出, 人員傷亡事件頻發(fā), 如何有效保護境外中資企業(yè)機構(gòu)的安全利益, 探索中國特色的中資企業(yè)機構(gòu)安全防范體系建設, 已經(jīng)成為當務之急。必須盡快開展境外中資企業(yè)機構(gòu)及人員的安全防范相關(guān)問題研究, 護航“一帶一路”戰(zhàn)略的向前推進, 保障境外派駐人員安全、國家財產(chǎn)安全及信息安全。

二、境外中資企業(yè)機構(gòu)安全防范體系建設的現(xiàn)狀及挑戰(zhàn)

當前我國境外中資企業(yè)機構(gòu)安全保護總體情況薄弱, 安全防范體系尚未完全建立, 諸多領(lǐng)域存在缺失及空白。

1. 缺乏統(tǒng)一流暢的境外中資企業(yè)機構(gòu)國家應急指揮聯(lián)動體系

目前境外中資企業(yè)機構(gòu)一旦發(fā)生安全風險, 多數(shù)情況是自行解決, 情況嚴重的聯(lián)系所在國使領(lǐng)館, 由使領(lǐng)館與所在國政府及軍警部門交涉, 再經(jīng)由使領(lǐng)館和企業(yè)向國內(nèi)進行匯報, 國內(nèi)相關(guān)政府部門又分為公安部、外交部、商務部三個主要部門。國家層面并沒有統(tǒng)一應急協(xié)調(diào)處置機制, 響應速度慢, 協(xié)調(diào)機制未建立, 不利于事件快速精準處置, 容易造成更大損失。

2. 缺乏境外中資企業(yè)機構(gòu)安全情報信息共享機制及共享平臺

知己知彼百戰(zhàn)不殆, 借鑒美國911之后的安全反恐經(jīng)驗, 安全情報信息共享機制是重中之重, 多頭多部門分別搜集情報, 無法形成情報工作大格局。目前我國境外中資企業(yè)機構(gòu)安全防范還缺乏有效的情報信息共享機制, 將多渠道情報進行共享, 建立情報信息共享平臺, 完成統(tǒng)一的情報收集、情報共享、信息發(fā)布和預警響應。

3. 境外中資企業(yè)機構(gòu)安全防范建設缺乏有效監(jiān)管

境外中資機構(gòu)的安全體系建設涉及諸多行業(yè), 且國內(nèi)的監(jiān)管力量難以到達, 國內(nèi)的法律法規(guī)不再適用, 海外安保必須在企業(yè)層面整合對接相關(guān)的產(chǎn)業(yè), 包括:保安、安防、消防、應急響應、軍民融合、法律、保險等行業(yè)。相關(guān)領(lǐng)域有著相同的需求、目標和手段方法, 有同樣的技術(shù)支撐, 但在企業(yè)級層面進行整合, 還需要國家層面從政策法規(guī)、資源配置、技術(shù)攻關(guān)、人才培養(yǎng)等方面進行推動, 且是一個漫長需為之努力的過程。

4. 缺乏有針對性的安全防范建設規(guī)范及法律法規(guī)

盡管各部委對走出去的境外企業(yè)下發(fā)了系列的管理規(guī)定和指南, 但目前我國還沒有針對走出去的境外中資企業(yè)機構(gòu)的安全防范系統(tǒng)規(guī)劃與建設的相關(guān)標準規(guī)范或建設指南等。境外中資企業(yè)機構(gòu)的安防系統(tǒng)建設多直接引用國內(nèi)安全防范系統(tǒng)的技術(shù)和工程建設標準。這與境外中資企業(yè)機構(gòu)安防系統(tǒng)的建設需求嚴重不符。這些標準規(guī)范的防護目標還停留在四防標準:防入侵、防盜竊、防搶劫、防破壞;所以需要針對上述的爆炸、武裝襲擊、綁架勒索等威脅, 研究基于攻防對抗理論、行之有效的境外中資企業(yè)機構(gòu)安全防范體系架構(gòu)迫在眉睫。

三、境外中資企業(yè)機構(gòu)安全防范體系建設基本思路

基于上述分析, “一帶一路”境外中資企業(yè)機構(gòu)安全防范體系建設首先需要確定清晰的頂層設計思路, 并在建設及實施過程中一以貫之, 確保體系的全面、完整、適用、順暢、技術(shù)先進及可持續(xù)性。

1. 構(gòu)建統(tǒng)一的境外中資企業(yè)機構(gòu)安全防范國家應急聯(lián)動體系

構(gòu)建境外企業(yè)安全防范體系時, 首先需從國家層面制定指導框架, 加強各部委辦的協(xié)調(diào)及應急聯(lián)動反應機制, 統(tǒng)一決策部署。由公安部牽頭, 聯(lián)合軍隊、外交部、應急管理部、商務部組成境外中資企業(yè)機構(gòu)國家應急聯(lián)動指揮部, 以駐地使領(lǐng)館、武官、警務聯(lián)絡組織、我國駐海外軍事力量為二級機構(gòu), 境外中資企業(yè)及母公司、境外項目、其他我國駐外機構(gòu)等為三級機構(gòu), 建立自上而下的統(tǒng)一的、順暢的立體化應急指揮調(diào)度聯(lián)動體系。

2. 構(gòu)建多渠道的境外中資企業(yè)機構(gòu)安全應急管理平臺

近幾年公安機關(guān)在社會治安管理過程中逐步推出了一系列平臺的建設:社會治安綜合管理平臺、公共安全視頻監(jiān)控聯(lián)網(wǎng)共享平臺、反恐情報大數(shù)據(jù)平臺等, 他山之石可以攻玉, 這些成功經(jīng)驗均可吸收借鑒。對于境外企業(yè)的安全管控, 也應逐步構(gòu)建包括多種渠道的境外企業(yè)安全應急管理平臺, 實現(xiàn)境內(nèi)外情報信息的順暢上傳下達和數(shù)據(jù)共享, 逐步完善風險預警、事件上報、應急救援、在線培訓、應急預案、遠程通信等功能。以情報引領(lǐng)安全防范工作, 加強境外安全情報信息共享及管理, 避免或減少各類突發(fā)安全事件的危害。

3. 加強境外中資企業(yè)機構(gòu)安全防范體系建設的監(jiān)管力度

國內(nèi)對于企業(yè)安全防范工程的管理有健全的機構(gòu)、制度和一系列的標準規(guī)范, “一帶一路”走出去企業(yè)也應逐步建立完善安全防范管理機構(gòu)和機制, 通過借助外部專業(yè)技術(shù)手段, 建立專家資源庫, 適時聘用外部專業(yè)人員, 讓安保專家進入企業(yè)進入項目, 落實境外物防、技防、人防、應急響應等措施的總體解決方案;逐步制定企業(yè)境外安全的國家標準和行業(yè)規(guī)范, 有效整合民間安保力量, 形成強有力的協(xié)調(diào)機制;建立起境外安全第三方綜合服務體系, 包括信息情報體系、境外安全保險體系、境外安保培訓體系、風險評估體系、醫(yī)療救助救援體系等。

4. 盡快出臺境外中資企業(yè)機構(gòu)安全防范建設系列規(guī)范

針對國外復雜的安全形勢, 應盡快研究基于攻防對抗理論的境外中資企業(yè)機構(gòu)建設營地、辦公場所反恐級安全防范建設規(guī)范。具體包括:安全布局規(guī)劃與設計、周界 (包括周界墻及周界柵欄) 及阻車樁安全防護性能要求、周界及建筑物防撞防爆性能要求、建筑物內(nèi)部安全防范要求、通信保障系統(tǒng)建設規(guī)范、人員疏散與安全島設計規(guī)范、應急體系及應急預案建設規(guī)范等系列規(guī)范, 企業(yè)根據(jù)所在國別、城市的安全威脅, 組建自身的安全管理隊伍, 建立安全管理制度, 建設集人防、技防、物防和應急處置于一體的安全防范系統(tǒng), 形成自己的應急預案, 實現(xiàn)對境外中資企業(yè)機構(gòu)員工、資產(chǎn) (財產(chǎn)) 和信息的保護。

5. 加大境外安全防范基礎研究和人才培養(yǎng)力度

國家應加大對境外安全基礎研究和專業(yè)服務機構(gòu)的支持力度, 組織專業(yè)機構(gòu)對中國企業(yè)現(xiàn)有境外安保經(jīng)驗, 進行系統(tǒng)的總結(jié)和研究。注重境外安全風險防控、安全防范體系建設相關(guān)領(lǐng)域的專業(yè)人才培養(yǎng), 鼓勵高等院校根據(jù)需求, 設立以境外安全風險防控、安全防范體系建設為特色的專業(yè), 或擴大現(xiàn)有專業(yè)招生規(guī)模, 并優(yōu)化專業(yè)設置和人才結(jié)構(gòu)。組織現(xiàn)有科研機構(gòu)和民間安保資源, 建立“境外安保智庫聯(lián)盟”, 加強對“一帶一路”國別風險與安保形勢的相關(guān)研究, 加大針對于國外形式的安防技術(shù)科研投入。

6. 解決安防系統(tǒng)建設中面臨中國法律與所在國法律沖突問題

對境外企業(yè)機構(gòu)進行安全管理時, 必需考慮國際公約和屬地國的法律法規(guī), 明確哪些必須管、哪些可以管、哪些不該管, 以及管理到何種程度等問題。這就涉及到境外安防系統(tǒng)建設時中國法律與當?shù)胤蓪訂栴}以及安防系統(tǒng)建設中存在的反恐法上的義務職責劃分。境外機構(gòu)在進行安防系統(tǒng)建設時主要涉及到我國國內(nèi)法能否在域外適用、我國是否與當事國簽訂過條約、當事國如何處理國內(nèi)法與國際法的關(guān)系三個方面的問題。目前國際法中尚沒有關(guān)于國內(nèi)法與國際法關(guān)系的具體、統(tǒng)一、完整的規(guī)則。從國際實踐上看, 在國內(nèi)層面:國內(nèi)立法不能改變國際法的原則、規(guī)則, 國家不得以其國內(nèi)法規(guī)定來對抗其承擔的國際義務, 或以國內(nèi)法規(guī)定作為違背國際義務的理由來逃避其國際責任。同時, 國際法不干預一國國內(nèi)法制定, 除非該國承擔了相關(guān)的特殊義務。因此, 在境外中資企業(yè)安防系統(tǒng)建設中, 需要具體分析當事國在此方面的法律法規(guī), 指出我國相關(guān)法律法規(guī)在當事國不適用、不合規(guī)的條款。同時, 需要重點考慮當事國法律在相關(guān)規(guī)定上有漏洞時, 應該采取何種法律手段, 應對相應的問題。