本文源自中金公司官網(wǎng)

本文作者：梁紅 王慧

梁紅，中金公司首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家

整理：經(jīng)濟(jì)學(xué)家圈

降稅費已是當(dāng)務(wù)之急

——從社保費由稅務(wù)部門征收說開去

明確社保費由稅務(wù)部門統(tǒng)一征收將改變當(dāng)前“雙重征繳”體制的矛盾，提高征繳效率，降低征繳成本，擴(kuò)大社保覆蓋面，長期看有助于縮小各地社保費率和繳費基數(shù)的差異，促進(jìn)全國統(tǒng)籌的實現(xiàn)。然而，如果不同步調(diào)降費率，就將被動提升企業(yè)的經(jīng)營成本，減少個人的可支配收入，在當(dāng)前的宏觀背景下負(fù)面影響會更加突出。

首先，將規(guī)范社保繳費基數(shù)。社保繳費基數(shù)一般是本人上一年工資，包括工資、獎金、津貼、補貼等，并以上一年社會平均工資的3倍和60%為上下限。根據(jù)2018年《中國企業(yè)社保白皮書》，社保繳費基數(shù)完全合規(guī)的企業(yè)僅占27%，31.7%的企業(yè)按照最低標(biāo)準(zhǔn)繳費。參考城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險的數(shù)據(jù)，2017年實際繳費費率21.6%，低于28%的全國標(biāo)準(zhǔn)。實際繳費基數(shù)是上一年社平工資的77%，但是扣除以下三個“合規(guī)”原因影響后，全國平均的繳費基數(shù)應(yīng)該是88%:1)少數(shù)省市自主降低繳費費率或者降低繳費基數(shù);2)城鎮(zhèn)個體工商戶和靈活就業(yè)人員參加基本養(yǎng)老保險的繳費比例為20%;3)收入超過社平工資三倍的人員實際繳費比例會低于標(biāo)準(zhǔn)，而收入低于社平工資60%的人員則會高于標(biāo)準(zhǔn)。

按規(guī)定基數(shù)上繳社保費影響范圍大，會使參保企業(yè)整體的社保費成本提高 14%。從社保白皮書來看，73%的企業(yè)都會受到影響。2017 年企業(yè)繳納的社保費合計約 5 萬億，也就是說，繳費基數(shù)規(guī)范化會增加社保征繳收入約 7000 億，調(diào)整至工業(yè)企業(yè)口徑將拖累利潤總額下滑 3%;個人的稅后工資降低 1.3%。不過不同企業(yè)和員工受影響程度不同，以前人為的把繳費基數(shù)降得越低受這個政策的沖擊也就越大。

其次，社保覆蓋面可能擴(kuò)大，意味著繳費范圍的擴(kuò)大。2017 年底參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險的在職職工約 2.9 億，對比 4.2 億的城鎮(zhèn)就業(yè)人員，覆蓋率為 69%。根據(jù)《勞動法》“用人單位和勞動者必須依法參加社會保險，繳納社會保險費”，由稅務(wù)部門征收社保費可能進(jìn)一步提高覆蓋率。以浙江和廣東為例，社保費改為地稅全責(zé)征收后，參保職工人數(shù)加速增長。靜態(tài)測算覆蓋率每提高 5 個百分點，將增加社保征繳收入約 4000億元，調(diào)整至工業(yè)企業(yè)口徑將拖累利潤總額下滑 1.5%。分省份來看，中西部一些省份以及個體經(jīng)濟(jì)比較活躍的地區(qū)覆蓋率較低，可能受這次政策影響比較大，而廣東、杭州和廈門已經(jīng)由地稅全責(zé)征收，受影響較小。

下調(diào) 6-8 個點或能降低從嚴(yán)征收對企業(yè)的影響。過去幾年征繳力度的提升抵消了降費給企業(yè)減負(fù)的影響，企業(yè)的實際社保負(fù)擔(dān)反而在上升。基本養(yǎng)老保險的實際費率從 2014 年的 19%升至 2017 年的 21.6%，其中 2017年大幅上升 2 個百分點。強制性的社保繳存要求在某種程度上也可以看成是一種稅負(fù)，現(xiàn)在社保費改由稅務(wù)部門征收，就更是如此。根據(jù)世行數(shù)據(jù)，中國企業(yè)綜合稅率排名 12/189，其中社保稅負(fù)排名 2/189。考慮五險一金后，我國企業(yè)的用人成本是員工工資的 1.4 倍，個人的稅前收入是工資的 58%(假設(shè) 25%的稅率)。如此高的社保繳存比例再加上從嚴(yán)征收會增加了企業(yè)的負(fù)擔(dān)，不利于企業(yè)經(jīng)營和投資，降低了個人的可支配收入，不利于消費，企業(yè)還可能為了降低成本而減少雇員，在當(dāng)前的宏觀背景下負(fù)面影響更加突出。劃轉(zhuǎn)國資充實社保為降稅費創(chuàng)造了空間。計算顯示目前社保實際費率可能比全國標(biāo)準(zhǔn)低 5ppt;已執(zhí)行地稅全責(zé)征收地區(qū)的企業(yè)基本養(yǎng)老保險繳費比例比全國低 6-8ppt。根據(jù)社保白皮書調(diào)查，27.34%的企業(yè)希望費率“降低 8~10 個百分點會更加合理且能做到合規(guī)”，占比最大。

社保費由稅務(wù)部門征收影響幾何?

新華社 7 月 20 日報道，中辦國辦印發(fā)了《國稅地稅征管體制改革方案》，其中有一條是“從 2019 年 1 月 1 日起，將基本養(yǎng)老保險費、基本醫(yī)療保險費、失業(yè)保險費、工傷保險費、生育保險費等各項社會保險費交由稅務(wù)部門統(tǒng)一征收”。8 月 20 日，國家稅務(wù)總局、財政部、人社部等五部委局聯(lián)合召開社會保險費和非稅收入征管職責(zé)劃轉(zhuǎn)會議，提出“在今年 12 月 10 日前完成社保費和第一批非稅收入職責(zé)劃轉(zhuǎn)交接工作，自 2019 年 1 月 1 日起由稅務(wù)部門統(tǒng)一征收各項社會保險費和先行劃轉(zhuǎn)的非稅收入”，再次明確了社保費改由稅務(wù)部門征收的時間表。

明確社保費由稅務(wù)部門統(tǒng)一征收將改變當(dāng)前“雙重征繳”體制的矛盾，提高征繳效率，降低征繳成本，擴(kuò)大社保覆蓋面，長期看有助于降低各地社保費率和繳費基數(shù)的差異，促進(jìn)全國統(tǒng)籌的實現(xiàn)。然而，如果不同步調(diào)降費率，就將被動提升企業(yè)的經(jīng)營成本，減少個人的可支配收入，在當(dāng)前的宏觀背景下負(fù)面影響會更加突出。

根據(jù) 2018 年《中國企業(yè)社保白皮書》，社保繳費基數(shù)不合規(guī)企業(yè)占比 73%。根據(jù)國發(fā)[1997]26 號、國發(fā)[2005]38 號等規(guī)定以及社會保險法的釋義，我國城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險的繳費基數(shù)是本人工資，一般以上一年度本人月平均工資為個人繳費工資基數(shù)，月平均工資按國家統(tǒng)計局規(guī)定列入工資總額統(tǒng)計的項目計算，包括工資、獎金、津貼、補貼等收入。如果本人月平均工資低于當(dāng)?shù)芈毠て骄べY 60%的，按當(dāng)?shù)芈毠ぴ缕骄べY的60%繳費;超過當(dāng)?shù)芈毠て骄べY 300%的，按當(dāng)?shù)芈毠ぴ缕骄べY的 300%繳費。醫(yī)療、失業(yè)、工傷、生育費的繳費基數(shù)與養(yǎng)老基本一致。但是根據(jù) 2018 年《中國企業(yè)社保白皮書》，企業(yè)參保在及時性、險種覆蓋面上遵守程度較好，但是社保繳費基數(shù)完全合規(guī)的企業(yè)僅占 27%，就是說 73%的企業(yè)沒有按照規(guī)定繳費，其中 31.7%的企業(yè)按照最低標(biāo)準(zhǔn)繳費。

“雙重征繳”體制使得不規(guī)范有了存在的可能。目前我國社保征繳模式主要有二類:

一是由社會保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)征收，即“社保征收模式”，例如北京、上海、天津、

深圳、山東、四川等 10 多個地方;

二是由“稅務(wù)征收模式”，例如河北、內(nèi)蒙古、遼寧、黑龍江、江蘇、浙江、安徽、福建、湖北、湖南、廣東、海南、重慶、云南、陜西、甘肅、青海、河南及寧波、廈門市等 22 個地方;

“稅務(wù)征收模式”又可以分為兩類:

1)“稅務(wù)代征模式”，即由社會保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)核定繳費數(shù)額，由稅務(wù)部門負(fù)責(zé)征收，大部分稅務(wù)征收的地方都是這種模式;

2)“稅務(wù)全責(zé)征收”，即稅務(wù)部門負(fù)責(zé)核定和征收社保費，例如廣東(除深圳)、廈門、浙江。

稅務(wù)部門作為征繳單位將規(guī)范社保費的征收，提高征繳力度。社保部門的特點在于熟悉各項社會保險政策和業(yè)務(wù)，貫穿了企業(yè)和個人參保、費用征繳、待遇發(fā)放及相關(guān)服務(wù)的環(huán)節(jié)。但是它無法及時和精準(zhǔn)的掌握企業(yè)給員工工資的發(fā)放情況，因此在核定和征收社保費時，也使得企業(yè)存在不規(guī)范繳納的可能性。而稅務(wù)部門在核實繳費人數(shù)、繳費基數(shù)等基礎(chǔ)數(shù)據(jù)方面更加具備專業(yè)優(yōu)勢，并且擁有成熟有效的征管手段和足夠的專業(yè)人員配備，由稅務(wù)部門征收社保費將提升社保征管的規(guī)范程度，提高征繳力度。

繳費基數(shù)規(guī)范化的影響

根據(jù) 2017 年基本養(yǎng)老保險人均繳費(￥11,701)和 2016 年社會平均工資數(shù)據(jù)(￥54,256)，我們計算了 2017 年企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險的實際繳費費率是 21.6%，低于 28%的全國標(biāo)準(zhǔn)。以下三個原因可能導(dǎo)致實際繳費費率低于全國標(biāo)準(zhǔn)，但是這暫不受社保費由稅務(wù)部門征收影響:

1)少數(shù)省市自主降低繳費費率或者降低繳費基數(shù)。例如廣東省基本養(yǎng)老保險企業(yè)繳費費率為 13%-14%，比全國標(biāo)準(zhǔn)低了 6-7 個百分點，而且深圳基本養(yǎng)老保險、生育和失業(yè)保險繳費基數(shù)下限為最低工資;廈門基本養(yǎng)老保險企業(yè)繳費費率為 12%，比全國標(biāo)準(zhǔn)低了 8 個百分點;杭州基本養(yǎng)老保險企業(yè)繳費費率為 14%，比全國標(biāo)準(zhǔn)低了 6 個百分點，不過醫(yī)療保險 10.5%，生育保險 1.2%略高于全國標(biāo)準(zhǔn)。然而大部分省市都是按照全國標(biāo)準(zhǔn)來征繳的。考慮這些因素以及有條件的階段性調(diào)降費率共影響約 2 個百分點，那么全國標(biāo)準(zhǔn)降至 26%。

2) 城鎮(zhèn)個體工商戶和靈活就業(yè)人員參加基本養(yǎng)老保險的繳費比例為 20%，低于全國標(biāo)準(zhǔn)。《社會保險法》規(guī)定“無雇工的個體工商戶、未在用人單位參加基本養(yǎng)老保險的非全日制從業(yè)人員以及其他靈活就業(yè)人員參加基本養(yǎng)老保險的，應(yīng)當(dāng)按照國家規(guī)定繳納基本養(yǎng)老保險費，分別記入基本養(yǎng)老保險統(tǒng)籌基金和個人賬戶”。國發(fā)[2005]38 號規(guī)定“城鎮(zhèn)個體工商戶和靈活就業(yè)人員參加基本養(yǎng)老保險的繳費基數(shù)為當(dāng)?shù)厣夏甓仍趰徛毠て骄べY，繳費比例為 20%”。這部分人群在總參保人數(shù)中比重約為1/4，在社會工資總額中占比約為 17%，那么這部分人群的低費率對全國標(biāo)準(zhǔn)的影響約為 1.4 個百分點，那么全國標(biāo)準(zhǔn)降至 24.6%。

3) 收入超過社會平均工資三倍的人員實際繳費比例會低于標(biāo)準(zhǔn)，收入低于社會平均工資 60%的人員實際繳費比例會高于標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)《全國住房公積金 2015 年年度報告》，2015 年繳存職工中，收入高于上年當(dāng)?shù)厣鐣骄べY 3 倍的群體占 6.07%，收入低于社平工資的群體占 49.81%，中等收入群體占 44.12%。根據(jù)我們估算，高收入群體對全國標(biāo)準(zhǔn)費率的影響約為 1 個點，不過再考慮低收入群體對費率向上的影響，相互抵消后影響假設(shè)忽略不計。

那么扣除上述三個原因的影響后，全國企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險標(biāo)準(zhǔn)費率應(yīng)該為 24.6%，也就是說當(dāng)前 21.6%的實際費率仍然偏低，這就是企業(yè)沒有按照規(guī)定基數(shù)繳費導(dǎo)致的。換算成繳費基數(shù)的話，全國平均的繳費基數(shù)應(yīng)該是上一年社平工資的 88%(=24.6%/28%)，而當(dāng)前企業(yè)實際的繳費基數(shù)為上一年社平工資的 77%(=21.6%/28%)。

? 如果按照規(guī)定基數(shù)上繳社保費，企業(yè)的社保費成本相比現(xiàn)在要提高 14%(=88%/77%-1)。2017 年企業(yè)繳納的社保費合計約 5 萬億，也就是說，繳費基數(shù)規(guī)范化會增加社保費收入約 7000 億，其中企業(yè)承擔(dān) 74%，個人承擔(dān) 26%。調(diào)整至工業(yè)企業(yè)口徑將拖累工業(yè)企業(yè)利潤總額下滑 3%。

? 個人社保費率標(biāo)準(zhǔn)為 10.5%，這個在各省市間差異度不大。繳費基數(shù)提升也會增加個人社保費的支出，雖然可以稅前抵扣，但是仍然會降低個人的可支配收入。根據(jù)我們測算，個人的可支配收入會降低 1.3%[=(1-10.5%*88%)/(1-10.5%*77%)-1]。

不同企業(yè)以及員工受影響程度不同，以前把繳費基數(shù)降得越多受這個政策沖擊也就越大，例如未上市的中小企業(yè)受沖擊程度可能就大于已上市的大企業(yè)。以前完全按照規(guī)則繳納社保費用的企業(yè)就不受影響，但是如果人為的降低繳費基數(shù)，這在未上市的中小企業(yè)中比較常見，就會受到較大的影響，也就是 2018 年《社保白皮書》中提到的 73%的不合規(guī)企業(yè)。如果人為的把繳費基數(shù)調(diào)降至 60%的下限，也就是 2018 年《社保白皮書》中提到的 31.7%的不合規(guī)企業(yè)，那中性估計企業(yè)的社保費成本相比現(xiàn)在就會提高 47%(=88%/60%-1)。

社保覆蓋面可能擴(kuò)大，意味著繳費范圍的擴(kuò)大

2017 年底參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險的在職職工約 2.9 億，對比 4.2 億的城鎮(zhèn)就業(yè)人員，覆蓋率為 69%(圖表 1)。

根據(jù)《勞動法》第七十二條“用人單位和勞動者必須依法參加社會保險，繳納社會保險費”;根據(jù)《社會保險法》第四條“中華人民共和國境內(nèi)的用人單位和個人依法繳納社會保險費”;國發(fā)[2005]38 號規(guī)定“城鎮(zhèn)各類企業(yè)職工、個體工商戶和靈活就業(yè)人員都要參加企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險”;這都顯示社會保險是由政府主導(dǎo)建立、強制參與，由稅務(wù)部門征收社保費可能進(jìn)一步提高覆蓋率。靜態(tài)測算覆蓋率每提高5 個百分點，將增加社保征繳收入約 4000 億元，調(diào)整至工業(yè)企業(yè)口徑將拖累工業(yè)企業(yè)利潤總額下滑 1.5%。

以浙江和廣東的例子來看，改為地稅全責(zé)征收社保費之后，參保職工人數(shù)加速增長(圖表 2)。浙江省于 2006 年 8 月出臺《關(guān)于推進(jìn)社會保險費五費合征工作的意見》(浙政辦發(fā)[2006]111 號)，之后的兩年參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險的人數(shù)加速增長;2008 年11 月 19 日廣東省出臺《社會保險費地稅全責(zé)征收實施辦法(暫行)》，之后的兩年參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險的人數(shù)也出現(xiàn)加速增長。

分省份來看，中西部的一些省份以及個體經(jīng)濟(jì)比較活躍的地區(qū)覆蓋率較低，可能受這次政策影響比較大(圖表 3)，

例如甘肅、云南、重慶、安徽等地的覆蓋率不到 50%，后者如江蘇和福建覆蓋率分別為 59%和 55%，也不到全國整體水平。而廣東、杭州和廈門已經(jīng)由地稅全責(zé)征收，受影響較小。

過去幾年征繳力度的提升抵消了降費率給企業(yè)減負(fù)的影響，企業(yè)的實際負(fù)擔(dān)反而在上升。

雖然我國從 2015 年開始每年都有調(diào)降社保費費率的政策出臺，最多為企業(yè)降低近 4 個百分點的費率(圖表 4)。

然而從2014年，即城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險征繳收入不抵支出開始，社會平均工資增速逐年放緩，但是人均繳費增速卻在加速提升，從實際繳費比例在2017年更是大幅提升 2個百分點(圖表5、6)。

強制性的社保繳存要求在某種程度上也可以看成是一種稅負(fù)，現(xiàn)在社保費改由稅務(wù)部門征收，就更是如此。

? 根據(jù)目前的全國標(biāo)準(zhǔn)，企業(yè)承擔(dān)社保費率為 30%(取中值)，個人為 10.5%，也就是說企業(yè)的人工成本是員工工資的 1.3 倍，個人的到手收入是工資的 2/3(假設(shè) 25%的稅率)。再加入住房公積金(企業(yè)和個人各 12%)的影響，前面兩個數(shù)字將變?yōu)?1.42倍和 58%(假設(shè) 25%的稅率)。

? 根據(jù)世界銀行公布的 2018 年全球企業(yè)綜合稅率排行榜，中國以 67.3%的綜合稅率在全球 189 個有數(shù)據(jù)經(jīng)濟(jì)體中名列第 12 位，其中社保稅負(fù)排名第 2 位。

如此高的社保繳存比例增加了企業(yè)的負(fù)擔(dān)，不利于企業(yè)經(jīng)營和投資，降低了個人的可支配收入，不利于消費，在當(dāng)前的宏觀背景下負(fù)面影響更加突出，降低繳存比例已是當(dāng)務(wù)之急。劃轉(zhuǎn)國資充實社保為降稅費創(chuàng)造了空間。

社保費率下調(diào) 6-8個點或能降低從嚴(yán)征收對企業(yè)的影響。基于前文計算顯示目前社保實際費率可能比全國標(biāo)準(zhǔn)低約5個百分點。參考目前已經(jīng)執(zhí)行地稅全責(zé)征收的地區(qū)，即廣東、浙江和廈門，它們的社保費率就比全國標(biāo)準(zhǔn)低。如前文所述，廣州、廈門和杭州基本養(yǎng)老保險企業(yè)的繳費比例比全國低6-8個點。2018年《社保白皮書》顯示，受訪企業(yè)預(yù)期仍希望繼續(xù)降低費率:27.34%的企業(yè)選擇了“比目前降低8~10個百分點會更加合理且能做到合規(guī)”，占比最多;22.34%的企業(yè)選擇了“比目前降低4~5個百分點會更加合理且能做到合規(guī)”，占比次多。綜合來看，社保費率下調(diào)6-8個點或能降低從嚴(yán)征收對企業(yè)的影響。