來源：中國財經報 作者：孫潔

（作者系中國財政科學研究院研究員、中國財政學會公私合作（PPP）研究專業委員會秘書長）

編者按：本報3月29日第五版刊發了中國財政科學研究院研究員孫潔的《探尋PPP亂象之源》，分析了PPP目前存在的五大亂象。針對這些問題，作者提出了解決這些不規范現象的應對措施。

自2014年政府大力推廣PPP以來，有些項目在落地的同時帶來的問題也是明顯的。從PPP不規范的現象以及出現這些現象的原因來看，要想從根本上解決問題，應當從六個方面入手。

第一，正確認識PPP。所謂PPP，是指政府公共部門通過民營部門（社會資本）來高效完成政府公共部門這一組織的目標，從而達到實現政府公共部門的職能。這一概念與項目融資下的PPP有著本質不同：項目融資是為了利用社會資本資金而采用的一種方式或手段，而PPP模式是為了實現政府公共部門的職能，要實現這一職能僅僅依靠資金顯然是不夠的，只有通過民營部門（社會資本）綜合的能力才能達到。

PPP的概念告訴我們，PPP的目的是為了高效實現政府公共部門職能，如果不屬于政府公共部門職能的項目，無論是由政府公共部門完成或是由民營部門完成，都不屬于PPP模式。作為一種管理模式，必須達到效率和有效性兩個方面同時滿足公共部門的要求。做好一個PPP項目必須按照四個核心要素，同時還要遵守相應的四個基本原則，如雙方平等地位的伙伴關系、盈利而不暴利的收益原則、讓最適宜承擔風險的風險分配原則等。同時，要符合當前相關政策和法規，如財政支付能力不能超過一般公共預算支出的10%、政府在項目公司中持股比例不能超過50%等。

第二，完善法規、政策。雖說當前已經建立了相當完善的法規政策體系，但之前沒有更多的經驗可以借鑒，這些法規政策難免有不完善的地方。加上PPP推廣由財政部和發改委兩個部門分別負責公共服務和傳統基礎設施兩個領域，在兩部門的政策上也存在不一致的地方。因此有的政策體系仍然需要進一步完善，兩部門不一致的政策需要協調。完善已有政策體系應當側重以下兩個方面：一是應當細化已有政策。在已有政策中，不少政策過于籠統，不便于實際工作者進行操作，給實際操作者帶來難以掌握的尺度。二是應當明確正確PPP模式的基本標準。從PPP的具體形式開始，如《關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式的指導意見》明確規定了PPP的四種形式，針對每一種形式如何使用給出了較具體的標準。

第三，嚴格按照規程。一個PPP項目的實施，應當遵照一個規定的程序進行，不能為了加速項目進度而任意改變這個規定的程序。

在PPP流程中，一個重要的環節是競爭性選擇合作伙伴，無論是公開招標或是競爭性磋商的方式，都需要競爭，應當說競爭越充分越有利于政府選擇到一個最好的合作伙伴，因為競爭是解決信息不對稱的最好的辦法。在現實中，人們往往厭惡競爭，因為它讓參與人暴露了自己不愿意暴露的信息，所以人們會千方百計地規避競爭。所謂的圍標、串標，其目的是為了規避競爭。因此，規范PPP模式一定先要按規范的流程進行。

第四，鼓勵企業創新。PPP規范發展離不開企業創新，不能因為規范而不讓企業創新。眾所周知，PPP項目的收益來源于兩個方面，即使用者付費、政府付費。對于政府付費項目，財政部規定財政在PPP項目上支付的總額不得超過本年度一般公共預算支出的10%。這一規定大大限制了政府付費項目的實施落地，特別對于經濟欠發達地區，可能一兩個完全由政府付費的項目，其財政支付就會超出10%的限制。如果企業沒有創新能力，而政府又需要上這樣的項目，在這個時候他們往往會想辦法來突破這個底線，這也是不規范項目形成的主要成因之一。此時，鼓勵企業創新就顯得尤其有必要了。例如，政府需要建設一座公路大橋，如果不能向使用者收費或流量較低，都需要有政府付費或給予相應的補貼，如果政府支付能力超出了10%的限制，這個項目就不能上馬了。在這種情況下，如果企業能夠通過創新增加項目收益，在不增加財政支付的情況下，滿足投資者收益需求，這就會讓本來不能實施的項目提前完成。因此，鼓勵企業創新，給予創新企業一定的激勵措施，是保障PPP項目規范發展的重要舉措。

第五，建立契約精神。契約精神是PPP成功的靈魂，是PPP成功的基石。我們加強立法、法規、政策的建設，但是讓其能夠發揮作用的依然是契約精神，離開契約精神，再好的法律、合同都很難發揮作用。

契約精神包括四個重要內容：契約自由精神、契約平等精神、契約信守精神、契約救濟精神。從中可以看出，契約精神在PPP模式中的重要性。契約信守精神是契約精神的核心精神，也是契約從習慣上升為精神的倫理基礎。當契約上升為契約精神以后，人們訂立契約源于彼此的信任。當契約信守精神在社會中成為一種約定俗成的主流時，契約的價值才真正得到實現。在締約者內心之中存在契約守信精神，締約雙方基于守信，在訂約時不欺詐、不隱瞞真實情況，不惡意締約，履行契約時完全履行，同時盡必要的附隨義務。PPP模式根本利益是為公眾更高效地提高公共產品或服務，完全不同于私人產品的提供，為此，契約精神尤其重要。

第六，加快人才建設。PPP模式成功實施一個重要的不可或缺的環節，是需要咨詢服務提供科學合理的實施方案，這個方案不僅需要多方面理論的支持，更需要長期的實踐經驗。這就需要大批的專業人員來從事這方面的工作，加快人才建設成為當務之急。從近期來看，要加強短期培訓，特別是對主要參與者的培訓；從長遠看，要加強學科建設，選擇一些有條件的高校設立PPP專業方向，集中專家精選一些相關課程。同時，要加強國際交流。PPP在世界各國做法不同，不同國家經濟發展處在不同的階段，什么樣的經濟階段選擇什么PPP形式，一些國家的做法會有一定的借鑒意義。

總之，解決當前PPP亂象是當務之急，如果得不到及時解決，導致一些項目實施，所帶來的危害可能無法想象，輕者調整合同，雙方讓步繼續執行下去，嚴重的可能會導致項目終止，甚至雙方走向法庭。