蒙古國對中立化的政治訴求肇始于80年代末本國政治與經濟體制轉型時期，該國民主聯盟在其政治綱領中提出，蘇聯從蒙古國撤軍以及蒙古國轉變為中立國家。自90年代初開始，蒙古國確立了在中俄之間保持中立與“等距”關系的國家外交與安全政策。在1998年6月討論蒙古國建立無核區（NWFZ）問題的日內瓦會議上，來自美國、英國和法國的代表向蒙古國提出替代建立無核區的方案，其中就包括蒙古國向聯合國提交構建“永久中立國”的建議，即仿照“土庫曼斯坦模式”維護自身獨立、主權和領土完整，這是蒙古國首次與世界大國交流關于“永久中立”政策的看法。2015年9月29日蒙古國總統額勒貝格道爾吉在第70屆聯合國大會上提出本國將奉行“永久中立”政策的構想，隨后向國家大呼拉爾（議會）提交關于“永久中立”的法律草案。2016年11月17日國家大呼拉爾以全球安全與蒙古國外部環境出現新變化，以需要聽取新一屆政府意見和有待進一步研究為由，將該法案退回。由于蒙古國在我國周邊國家中擁有獨特的地緣吸引力，又是我國“一帶一路”建設中重要的經濟合作伙伴，所以對蒙古國“永久中立”政策構想進行研究，不僅有助于我們對該國未來外交與安全政策予以研判，也對我國開展向北開放工作具有重要意義。

如果蒙古國奉行“永久中立”政策，這是否意味著該國外交與安全思維出現重大調整或相關政策發生了實質性改變呢？本文認為，“永久中立”政策與蒙古國一貫奉行的外交與安全政策具有較大一致性，而蒙古國目前奉行的“第三鄰國”戰略也將繼續延續，如果蒙古國未來選擇走向“永久中立”，其政策實踐在整體上與其一貫奉行的國家外交與安全政策并無重大偏離。

第一，“永久中立”概念與蒙古國外交和安全政策具有相通性。蒙古國總統額勒貝格道爾吉在2015年9月8日本國媒體上發表的《蒙古國中立》一文中首次提及“永久中立”政策，他指出：“我國過去的外交政策無論從內容、形式還是功能而言，均符合‘永久中立’基本原則……蒙古國確立‘永久中立’政策只是時間問題。”額勒貝格道爾吉希望向外界闡釋本國外交或安全政策中所包含的“中立”因素，以展示蒙古國確立“永久中立”政策具有合理性。因此，本文將涉及蒙古國外交或安全理念的法律和政策與中立國、“永久中立國”相關原則展開對比，并將兩者內在相通因素概括為兩點：一是，防止外國駐軍和跨境。1992年1月13日，在蘇聯完全撤出駐蒙蘇軍前夕，蒙古人民共和國通過了本國歷史上第四部憲法，并于新憲法生效之際將國名更改為“蒙古國”，這標志著蒙古國改變了一直以來對蘇聯“一邊倒”的國家安全戰略,開始獨立自主地進行國家建設。蒙古國新憲法第四條明確規定：“在沒有相關法律賦予權力之前，蒙古國禁止外國軍隊駐扎本國境內，禁止外國軍隊旨在穿越蒙古國領土的越境行為。”《陸戰中中立國及中立國人民之權力和義務公約》（第五公約）第二條規定，“禁止交戰國的部隊和裝載軍火或供應品的運輸隊通過中立國領土。”第五條規定，“中立國不得允許在其領土上發生上述第二至第四條所指的任何行為。”1995 年聯合國通過的《關于土庫曼斯坦永久中立的決議》，其中包括“不許在本國領土上建立外國軍事基地”。通過以上論述，我們可以發現對于外國軍隊的過境和進駐，蒙古國憲法相關規定與戰時中立國和“永久中立”國所堅持的立場與原則基本相同。二是，慎重對待軍事結盟問題。蒙古國堅持不結盟政策，可概括為，在蒙古國利益不受威脅的情況下，一方面蒙古國不與中俄兩個鄰國結盟，也不與其中一個鄰國結盟；另一方面不與其它國家結成針對兩個鄰國的軍事同盟。蒙古國在1994年頒布的《國家安全構想》中指出，蒙古國將嚴格遵守禁止它國利用本國領土反對第三國的政策，在“維護國家制度安全和社會秩序穩定的方式”一章中進一步強調，除非本國利益受威脅，蒙古國將繼續推進不結盟政策，除非中俄兩國爭端牽涉到本國利益，蒙古國將在兩個鄰國之間可能的爭端中奉行中立政策。在同年頒布的《外交政策構想》中，蒙古國同樣指出遵循開放和不結盟的政策，避免加入軍事組織或同盟，禁止它國利用本國領土和空域反對第三國。盡管2010年修訂后的《國家安全構想》中并無不結盟政策，但在2011年蒙古國《外交政策構想》中不結盟的對外政策被再一次體現出來，即“在不存在外國軍事威脅的情況下，堅持不加入任何軍事聯盟。”目前無論是戰時中立國還是“永久中立國”，對結盟問題均持否定態度。土庫曼斯坦在獲得“永久中立”國地位之后，也對其憲法進行了修訂，其中就包括不加入軍事同盟和軍事集團的內容。我國國際法學者周鯁生在其著作《國際法綱要》中指出，中立國特征及其所持立場就是對交戰雙方的“不偏袒”。該特征反映出戰時中立國是以“不結盟”為條件，因為如果兩國簽署含有結盟性質的軍事互助條約，彼此間必然負有安全義務，假如其中一方與一國處于交戰狀態，那么另一方很難做到“不偏袒”。因此，我們有理由相信，蒙古國外交與安全政策中對外國駐軍的禁止、對軍事聯盟的慎重、不輕易介入國家爭端的立場，以及雙邊合作不針對第三方的態度，與戰時中立國和“永久中立”國的特征是基本一致的。總之，蒙古國外交與安全政策中早已包含部分中立或“永久中立”因素，如果蒙古國奉行“永久中立”政策,將是對這些因素進一步放大和延伸。

第二，蒙古國有訴諸國際制度或機制維護其國家安全的傾向性。中蘇交惡后，蘇聯將蒙古國視為進攻中國的戰略跳板，蒙古國也因此可能卷入到蘇聯單方面核進攻之中。冷戰結束后，為脫身于潛在的核威脅與核沖突并防止被鄰國核安全體系再次“綁架”，蒙古國前總統奧其爾巴特（P. Ochirbat）在1992年第47屆聯合國大會上正式宣布蒙古國領土將建立無核區（NWFZ）。盡管蒙古國最終并未實現建立無核區的目標，但聯合國在1998年第53/77D號決議中確認了蒙古國無核國地位，同時號召其他成員國與蒙古國共同合作，鞏固蒙古國的獨立地位，維護其主權與領土完整。在此之后，五大常任理事國分別于2000年和2012年兩次確認蒙古國無核武器國地位，并承諾給予其相應的安全保證。中小國家通常傾向于創立或支持國際法和國際制度以維護其主權和領土不受侵犯，無論是建立國際無核區還是確立《聯合國海洋法公約》都能體現出中小國家保證自身生存與發展的意愿，蒙古國對于國際無核區的訴求也不例外，這體現出蒙古國安全思想中具有借助國際安全機制鞏固自身安全的傾向性與積極性。對于蒙古國而言，無論是“無核區”模式還是“永久中立”模式，都是通過限制自身部分權利，依靠國際制度或國際社會安全承諾，對本國獨立自主、領土完整和主權不受侵犯進行再次確保。總之，蒙古國過去有通過國際機制和大國一致承諾維護本國安全的傾向與實踐，現在選擇“永久中立”政策并未偏離這一思維慣性與政策偏好，額勒貝格道爾吉為本國尋求“永久中立”模式與該國九十年代安全思維一脈相承。

第三，“第三鄰國”戰略存在延續性。自90年代美國提出“第三鄰國”概念之后，2010年和2011年被分別寫入《蒙古國國家安全構想》和《蒙古國外交政策構想》之中，加強與“第三鄰國”外交關系成為蒙古國外交與安全政策的重要組成部分。蒙古國宣布奉行“永久中立”政策之后，蒙古國時任外長普日布蘇倫認為，在“永久中立化”以后，本國“第三鄰國”戰略不會有新變化；蒙古國科學院國際問題研究所高級研究員舒日呼將上述表態評價為，“蒙古國外交政策的發展方向是，和平、均衡、等距離、多支點外交政策的拓展和延伸，對現行鄰國政策和‘第三鄰國’戰略沒有影響。”上述表態意味著“第三鄰國”戰略仍是蒙古國外交或安全思想的重要組成部分。如果蒙古國未來確實走向“永久中立”化，該國踐行“永久中立”政策仍將以“第三鄰國”戰略為基礎，首先，這是蒙古國對“多支點”（multi-pillar/bace)外交政策的需要。2013年，蒙古國倡議建立“鄰國三邊合作機制”（neighbor trilateralism），即中蒙俄三國首腦會晤機制。為平衡與發達國家間的關系，蒙古國又于次年發起與美國和日本的合作機制，該機制被外界稱為“民主三邊合作機制”（democratic trilateralism）。蒙古國借助三邊機制相互平衡的舉措發生在蒙古國總統宣布奉行“永久中立”政策前夕，可見其對平衡中俄影響力和“多支點”外交的需要仍未改變。其次，是蒙古國經貿伙伴多元化的需要。蒙古國研究學者艾麗西亞·坎比（Alicia J. Campi）指出：“蒙古國領導人明白，如果本國沒有出臺與‘第三鄰國’聯系更緊密的經濟政策以及獲得這些國家投資，蒙古國將更加依賴領國，安全也將更加脆弱,因此蒙古國與日本、德國以及東南亞的一些國家保持頻繁接觸，試圖獲得更多的投資。”2014年7月22日，蒙古國總統額勒貝格道爾吉為慶祝蒙日兩國建交40周年訪問日本，為實施兩國為期十年的經濟伙伴協議（EPA)簽署了聯合聲明,該協議是蒙古國與外國簽署的第一個含有自由貿易性質的經濟協議。按照該協議的規定，日本進口蒙古國8100種商品和蒙古國進口日本5900種商品在2016年后被減稅或免稅。額勒貝格道爾吉總統訪日期間指出，“蒙日關系位于蒙古國對外關系中的優先發展方向，與日本的合作完全符合蒙古國的國家與發展利益”。額勒貝格道爾吉總統，一邊提出“永久中立”政策，另一邊又積極推動蒙日經濟伙伴協議，這說明即使“永久中立”化以后，蒙古國在經貿伙伴關系方面還將繼續保持開放與多元性,與外交領域“多支點”化類似，蒙古國經濟安全在一定程度上仍需通過與“第三鄰國”擴大交往來獲得。最后，是意識形態“獨特性”的需要。由于小國缺乏力量制衡周邊大國，因此只能訴諸其它方式來謀求相對優勢，其中包括具有蘊含戰略價值的地緣位置、稀缺自然資源以及與鄰國截然不同乃至相互競爭的意識形態或經濟模式。在上述因素中，對于上世紀90年代采取西方民主制度的蒙古國而言，與鄰國相異的價值觀和意識形態對本國的安全意義不言而喻。2010年總統安全顧問巴圖其木格（M. Batchimeg）在訪問美國印第安納大學的演講中指出，“蒙古國已經認識到只有民主才是一種可靠手段，可以使我們真正有機會與強大的鄰國發展相對平衡的關系”。因為蒙古國政府認識到本國西方民主制度在平衡鄰國影響力上具有安全價值，為了突出自身價值觀與意識形態的“獨特性”，蒙古國需要密切與西方民主發達國家間的關系，這也離不開“第三鄰國”戰略去指引。綜上所述，即使在蒙古國“永久中立”化構想實現以后，盡管會減弱與部分“第三鄰國”軍事交往程度，但由于兩種政策并不存在本質上的沖突，出于國家安全利益的考量，該國不會脫離“第三鄰國”戰略。就整體而言，蒙古國可能奉行的“永久中立”政策將會保持在“第三鄰國”戰略軌道之上并與之相互依托，該政策一定是帶有蒙古國地緣政治特征，體現其歷史訴求，符合“陸鎖國”和地緣緩沖國經濟與安全需求的中立政策。

1998年蒙古國官方在回復美、英、法三國關于蒙古國確立“永久中立國”的建議時曾指出，“蒙古國只在中俄之間可能爆發的沖突中奉行中立政策，由于缺乏足夠實力和相應地理條件，我們很難去維持可信的‘永久中立’政策”。但是，17年后蒙古國總統又提出“永久中立”政策構想，擴大本國對中立制度的依賴性，本文認為這種轉變是由于蒙古國陷入了某種安全憂慮，蒙古國高層希望借助“永久中立”國地位來化解這種憂慮乃至“困境”。

第一，經貿領域對鄰國過度依賴。蒙古國國內長期爭論的一個問題就是如何在增加本國財富與安全的同時，無需依賴于任何一個外部強國。根據蒙古國統計年鑒顯示，2005~2013年間蒙古國與中國年均貿易額達到33.379億美元，在蒙古國貿易伙伴中位居第一位，其次與俄羅斯的貿易額為11.569億，接下來依次為美國2.873億美元、韓國2.6627億美元、日本2.63億美元。在這八年當中，中蒙貿易額占蒙古國對外貿易總額的51.5%，俄蒙貿易額占17.8%，其中中蒙貿易額超過蒙美貿易額的10倍以上，俄蒙貿易額超過美蒙貿易額約4倍。在投資方面，截至2014年，俄羅斯在蒙古國的小型合資企業超過250家，總投資額超過2000萬美元。在大型合資企業方面，俄羅斯不僅在蒙古國鈾礦領域存在大量投資，還利用蘇聯遺留的“特權”持有蒙古國烏蘭巴托鐵路聯合股份公司（UBTZ）50%的股份，這使俄羅斯在蒙古國戰略資源和交通領域擁有相當影響力。中國目前是僅次于荷蘭的蒙古國第二大投資國，在蒙累計注冊的中資企業數量約有6500家，在蒙注冊的中資企業數量占蒙古國外資企業總數近半。與此同時，作為“礦業興國”的“陸鎖國”，蒙古國不僅依賴于鄰國能源消費市場，也需要鄰國為其提供通向歐亞和亞太地區的交通通道以便與外界經貿往來。通過上述角度觀察，中國與俄羅斯在蒙古國對外貿易和投資領域中占主導地位，“第三鄰國”在經濟領域對蒙古國影響力與中俄兩大鄰國無法相比。對于本國在經濟領域高度依賴鄰國的現狀，蒙古國出口委員會主席嘎拉桑道爾吉?丹巴（Galsandorj Damba）曾指出：“蒙古國與中國和俄羅斯貿易額分別占蒙古國對外貿易總額的60%和20%，其次才是歐盟、韓國、日本及其他國家。因此,盡管蒙古國是一個獨立國家和聯合國成員國，也幾乎簽署了所有國際條約，但由于鄰國在我國貿易和出口領域占據主導地位，因此就貿易與投資角度而言，我們仍缺乏獨立性……我們需要制定相應貿易規則去處理此類問題，使我國貿易合作伙伴不受限制，從而達到一種更加平衡的狀態。”為防止鄰國經濟影響力不斷擴大，2008年蒙古國迅速拒絕了俄羅斯希望在蒙古國經營100家加油站的提議。2010年，在《蒙古國國家安全構想》中強調，“應制定國家戰略避免一國對蒙古國的投資金額超過外國總投資額的三分之一，并限制外國國有企業對蒙古國的投資，從而平衡鄰國與發達國家在重要的戰略領域的投資量。”在此基礎上，蒙古國政府在2012年制定的《戰略性行業外商投資法》以及2013年頒布的《新投資法》中，對國有外資企業在礦業、金融、媒體和通信行業公司的并購交易程序有著相對嚴格的監管和審批規定。總之，蒙古國的安全困擾就在于本國經濟發展以及參與區域經濟一體化離不開與中俄兩國合作,但國家發展過度依賴鄰國對自身獨立自主又存在潛在負面影響。

第二，大國利益訴求帶來的壓力。蒙古國位于中俄之間，美國是其最為重要的“第三鄰國”，因此蒙古國對外關系的特點之一就是需要同中美俄三大國進行密切交流與互動，可以說如何權衡大國利益以及平衡大國關系是蒙古國的外交常態，而在這一過程中大國的利益訴求往往對其形成外部壓力。例如，2007年蒙古國與美國援外機構“千年挑戰公司”簽署“千年挑戰賬戶”（MCA）援助協議之后，蒙古國計劃將第一階段援助（2008-2013年）金額2.85億美元，用于對烏蘭巴托鐵路現代化的改造，以滿足國內對鐵路運輸能力提出的新要求，但俄羅斯方面以沒有必要進行相關改造為由于2009年4月拒絕了該項計劃的援助，盡管俄羅斯最終同意俄蒙兩國對鐵路升級與改造展開評估，但這筆款項只能用于其它領域援助。 蒙古國需要“第三鄰國”的技術和資金支持，以提升本國經濟與社會發展水平，但俄羅斯出于維護其在蒙鐵路系統的話語權而將蒙古國最重要的“第三鄰國”排除在該鐵路干線現代化建設之外。因此，蒙古國擔憂鄰國對其擁有巨大影響力或利益訴求，影響未來國內和外交政策制定的自主性。此外，美國作為蒙古國重要安全合作伙伴，對蒙古國的影響與干預也不容忽視。美國通常利用蒙古國將發展蒙美關系列為“第三鄰國”戰略首要位置這一有利條件，借助貿易、投資和援助等手段對蒙古國國內反腐、民主化和經濟改革等問題施加影響。美國官方曾宣稱,美國對蒙古國投資額減少是因為蒙古國對外經貿領域缺乏透明度以及國內法律制度的不穩定，在這一背景下，2013年美國向蒙古國政府施壓，敦促其控制該國腐敗并簽署雙邊透明協議，該協議因存在較大爭議在蒙古國國家大呼拉爾內部推遲一年后才予以批準。可見，蒙古國一方面需要美國支持來緩解本國在地緣政治中存在的不安全感，另一方面同樣擔心美國未來可能會利用其對美訴求，發展雙邊關系時提出更多附加條件,對其國內政治發展施加影響，進而對本國主權與安全產生負面作用。

第三，無法有效維持“多支點”外交政策。蒙古國在蘇聯解體后改變了“一邊倒”的對外戰略，奉行和平、開放、獨立的“多支點”外交政策。蒙古國在《國家安全構想》（2010）中這樣表述，“維護蒙古國獨立與主權安全主要依靠政治與外交手段，以‘多支點’外交政策為指導，蒙古國將與外國或國際組織建立積極的合作關系”。蒙古國1994年和2011年的《外交政策構想》均強調對外政策的“多支點”。1994年的《外交政策構想》將蒙古國外交對象（伙伴）劃分為類似“同心圓”一樣的六個層面,第一層面是與中俄保持友好與平衡的關系，第二層面是與包括美日德在內的東西方發達國家保持友好往來 ，而2011年的《外交政策構想》將六個外交層面修改為五個層面，把與鄰國發展友好、等距關系再次列為蒙古國的核心外交政策，并將第二層面的外交對象明確表述為“第三鄰國”。 所謂“多支點”外交政策，主要是指蒙古國與這兩個層面的國家或區域組織積極發展雙邊或多邊外交關系，換言之，作為與蒙古國國家安全聯系緊密的“多支點”外交政策，其政策核心在于蒙古國與中國、俄羅斯以及“第三鄰國”這三個“支點”保持平衡外交關系。但正如前文所述，由于經濟上對鄰國的不對稱依賴以及大國利益訴求帶來的壓力，蒙古國似乎對能否有效維持這種對外平衡關系缺乏把握。此外，“多支點”外交政策在本質上取決于大國互動，北京大學學者韋民在其著作《小國與國際安全》一書中指出，“小國的安全難題是國際體系的不確定性。由于大國實力處于動態的進程中，小國無法對大國實力和能力及其發展趨勢做出準確預判……”。對于蒙古國而言，由于該國面臨的地緣政治形勢極為特殊，其“多支點”外交政策先天帶有的被動性與不確定性更為明顯。目前中俄與美國之間缺乏戰略互信，兩國與日本的關系也因領土問題存在變數。特別是在東北亞地區，美國不斷加強與日韓兩國的關系，試圖遏制中國的發展，以上新形勢對蒙古國處理鄰國與“第三鄰國”關系的能力與技巧都提出了更高要求，因為蒙古國與任何一方過多接近，都容易引起它方的猜測、不滿甚至防范。而且在當前這一態勢之下，蒙古國也不能保證未來中俄與美日不會出于戰略需要而拉攏蒙古國，這種不確定性對致力于同所有“支點”國家保持友好關系的蒙古國而言，無疑是一種戰略壓力。

綜上所述，蒙古國作為一個經濟社會發展依靠鄰國和外部援助的欠發達國家，一個被大國環抱且與鄰國歷史關系微妙的內陸國家，一個奉行獨立、不結盟、“多支點”外交政策的小國，該國既需要借助外部力量推動自身發展與增強國家安全，又擔心被大國支配，即需要與大國互動，又擔心在其中無法維護本國利益、開展“平衡”外交政策。出于對國家安全的憂慮，蒙古國的一些政治精英開始謀求新外交與安全政策。通常，地緣緩沖國（buffer state）外交與安全戰略通常可被分為三類：一是奉行中立政策并使之制度化，二是追隨某一緩沖對象國，三是依靠第三方力量。蒙古國在冷戰結束后選擇了第一與第三類戰略。目前，蒙古國通過綜合考慮本國地緣政治、外交實踐及經濟發展現狀，明確提出“永久中立”政策構想，加強第一類戰略安全功效，致力于在更深程度上和更大范圍內構建中立制度，這是其最為現實的外交與安全政策選項。

蒙古國提出“永久中立”政策構想，旨在維護自身發展與安全，因此有必要討論該政策如何發揮安全功能。在此，參照土庫曼斯坦獲得“永久中立國”地位后的實踐與表態，其原因在于：首先，土庫曼斯坦作為亞洲唯一被國際社會公認的“永久中立國”，其“永久中立”政策實踐值得參考；其次，土庫曼斯坦與蒙古國都是礦能出口型欠發達內陸國家；最后，土庫曼斯坦同蒙古國一樣，與俄羅斯歷史聯系緊密，特別在經濟發展與國家安全方面都受到俄羅斯較大的影響。

第一，實現擴大貿易伙伴的多元性。土庫曼斯坦副總理希赫姆拉多夫(Boris O.Shikhmuradov)曾指出，“土庫曼斯坦憲法關于‘永久中立’的規定，意味著本國將在平等與互利基礎上展開對外經濟合作，并在此過程中考慮各方利益……對于外國在土投資和國際銀行流入的資本，‘永久中立國’地位是一個重要保護措施，許多案例可以證明‘永久中立國’地位鞏固著世界金融與財政精英對于這些國家的信任”。近年來，蒙古國為進一步改善國內投資環境，于2013年出臺了新的《投資法》。該法與被替代的《蒙古國戰略行業外國投資法》相比，取消了國外私有企業在戰略行業領域的并購審核。“永久中立”國地位有利于進一步促進蒙古國吸引更多貿易伙伴，增大對外經貿合作力度。具體而言，一方面“永久中立”國地位可以賦予蒙古國經濟與投資環境以安全、友好、公平、開放的形象，從而提升對外經貿合作的吸引力，推動該國經貿與投資領域伙伴多元化；另一方面，“永久中立國”要主動承擔不介入沖突和不參加戰爭的義務，以及限制本國加入軍事聯盟的權利，蒙古國可以通過“永久中立”的身份獲得鄰國更多的信任與支持，不僅在經濟發展方面能為本國提供更多便利與支持，而且在與“第三鄰國”合作中打消中俄兩大鄰國顧慮，使蒙古國更加深入、廣泛地與西方發達國家進行合作。

第二，實現蒙古國外交政策的獨立性與穩定性。土庫曼斯坦經濟依賴于天然氣出口，而俄羅斯以其地緣優勢在很大程度上控制著該國的運輸通道和天然氣管道，因此該國特別重視“永久中立國”地位在維護其國家獨立性上所發揮的主要作用。土庫曼斯坦人民會議（Halk Maslahaty）曾這樣評價本國“永久中立”政策，“‘永久中立’是土庫曼斯坦在對外關系中保持彼此尊重的最好手段，它不僅可以在內部與外交事務中增強國家安全利益，還能促進社會發展。”在相似背景之下，蒙古國可以通過“永久中立”政策在各大國之間保證自身獨立空間，使各國更加理解與尊重蒙古國的選擇和利益訴求。“永久中立”地位也可以為蒙古國“多支點”外交政策增加“避險”功能，使蒙古國可以盡可能地維持與世界各國“等距”、友好的關系，減弱大國間利益矛盾對本國與“支點”國家雙邊關系的負面影響，增強“多支點”外交政策的穩定性。

第三，實現國家影響力的擴大。蒙古國焦點網曾這樣評價，“永久中立”國并不是一個虛弱群體，例如瑞士和哥斯達黎加，都致力于在國際事務中發揮超越其經濟實力和人口資源的巨大影響力。土庫曼斯坦在獲得“永久中立”國地位后，就為維護區域和平發揮出重要作用，在聯合國授權下主持了一系列關于調停塔吉克斯坦內戰的和平談判，1997年舉辦了阿富汗人道主義援助國際論壇，2007年成立了旨在防控區域危機與沖突的聯合國中亞預防外交中心。蒙古國也可借助“永久中立國”地位在維護世界和平、調解區域沖突和促進國家間互信中所具有的特有功能與獨特作用，加強本國國際影響力，增強國家安全，一方面，推動“烏蘭巴托對話機制”轉變為成熟的區域安全機制或在本土直接構建聯合國地區沖突協商機構，使蒙古國能夠更加主動地構建周邊安全環境，有效實施預防外交，在地區安全機制中掌握一定話語權，避免本國在地緣政治方面被邊緣化；另一方面，通過廣泛參與區域乃至全球安全事務，推動蒙古國與國際社會的交流與互動，加強與世界各國的友好往來，不僅使更多國家關注蒙古國利益訴求，還使國際社會支持其實施中立、不結盟和“多支點”外交政策，從而擴大本國的外交空間。

額勒貝格道爾吉在2015年出席第70屆聯合國大會時，提出“永久中立”政策構想，但在次年的聯合國大會演講中并未就蒙古國“永久中立”政策進行再度闡釋。其繼任者巴特圖勒嘎在競選綱領中僅強調蒙古國奉行“第三鄰國”外交政策，也未提及“永久中立”。這說明“永久中立”政策距離被正式確立為國策仍面臨一定阻力。

目前，蒙古國經濟形勢仍不容樂觀，根據蒙古國統計局的數據顯示，2016年財政赤字3.6678達萬億圖格里克，為2015年的3.2倍，截至2016年9月底，債務總額為237.85億美元，較上年同期增長約10%，已超過GDP的210%。可以說如何獲得國際援助、償還國際貸款、增強與鄰國和“第三鄰國”經濟合作、克服經濟困難已成為蒙古國執政當局的首要議題。在這一背景下，“永久中立”政策構想在蒙古國國內有被邊緣化的可能。除此以外，蒙古國在走向“永久中立”化過程中主要存在三個方面的不確定因素。

第一，蒙古國國內對于推行“永久中立”政策仍存在異議。自2015年蒙古國總統提出“永久中立”動議以來，蒙古國學界、政界不乏有影響力的人物提出質疑，其中最具代表性的是蒙古國駐外大使、國家安全領域的著名學者恩和賽罕（J. Enkhsaikhan），其觀點可概括為三點：一是“永久中立”限制了蒙古國作為主權國家在政治與外交領域的政策選擇；二是蒙古國是國際社會維和行動的積極參與者，但關于“永久中立”國家能否參加聯合國維和行動的問題尚存爭論；三是蒙古國原有外交與安全政策在國家利益受到嚴重威脅時并未放棄結盟權，而“永久中立”則會降低國家應對這種威脅的對外威懾力。這些觀點在蒙古國內贏得了一些輿論支持，使蒙古國政治家不得不權衡利弊，更加謹慎地對待“永久中立”化問題。

第二,中俄兩國尚未對蒙古國“永久中立”的政策訴求表示公開支持.中俄兩國對蒙古國“永久中立”訴求回應較為謹慎，僅表示理解。2016年4月，俄羅斯外長拉夫羅夫訪問蒙古國前對媒體表示，“俄羅斯會與中國一道全力保護蒙古國安全，使其內部發展免遭外部勢力干涉”，這一表態表明俄羅斯并沒有積極回應蒙古國總統關于構建“永久中立國”的構想，而其言辭中所透露出的信息也令外界關注：一方面俄官方可能對蒙古國高層提出“永久中立”的構想背后是否存在外部勢力推動有所疑慮，另一方面俄外長的發言似乎強調鄰國會給予其安全保障，暗示蒙古國目前無需調整外交安全政策。從公開信息看，在2015年11月蒙古國總統訪華以及2016年6月中俄蒙三國元首會晤過程中，中蒙兩國互動仍集中于經貿合作與基礎設施對接，兩國領導人沒有圍繞蒙古國“永久中立”政策構想展開討論。筆者認為，外界普遍存在質疑，認為蒙古國目前缺乏維持“永久中立”政策的實力與條件，這促使蒙古國“永久中立”化需要獲得國際社會普遍認可與支持，特別是來自中俄兩國政府的肯定。盡管當前中蒙俄三邊、雙邊關系的良性互動與穩定發展對蒙古國實現“永久中立”化提供了一個有利條件，但在蒙古國“永久中立”化問題上，中俄兩國所持態度較為謹慎，這一局面會促使蒙古國高層重新評估推動這一政策所面臨的外部環境。

第三，蒙古國執政黨更替帶來不利影響。2016年10月，國家大呼拉爾退回“永久中立”法律草案，其主要原因在于：一方面，蒙古人民黨在2016年6月蒙古國大呼拉爾選舉中獲多數席位，民主黨淪為在野黨，這意味著來自民主黨的時任總統額格貝勒?道爾吉失去了繼續推動“永久中立”政策的議會支持；另一方面，對于多黨制國家而言，執政黨更替通常會帶來國家內政和外交政策相應調整。蒙古人民黨組閣后，在蒙古國新政府公布的《政府行動大綱2016-2020》中，“永久中立”相關內容并沒有出現在其外交政策部分，新政府只是在強調堅持和平、開放、獨立和多支點的外交政策。蒙古國作為議會制國家，國家大呼拉爾占多數席位的政黨更替及其奉行的外交路線顯然對推動“永久中立”政策的制度化并未發揮積極的推動作用。

從蒙古國的地緣政治現實出發，基于國家安全與發展需要，蒙古國領導人確立了中立、不結盟、“多支點”和“第三鄰國”的外交政策，蒙古國總統對本國“永久中立”化道路的探尋，可視為本國政治精英應對國家安全與發展的潛在問題所做的進一步嘗試。這種嘗試以蒙古國外交與安全政策為基礎,通過國際機制和大國承諾確保本國獨立自主與國家安全。在時機選擇上，因為當前中俄關系處于歷史最好時期，中蒙俄三邊關系也處于良性互動中，部分蒙古國高層不僅希望以此為契機，推動中蒙俄經濟走廊建設來發展經濟，也希望積極構建和落實“永久中立”政策來鞏固國家安全。將“永久中立”確立為長期國策，目前尚需完成相關立法，從蒙古國新任總統巴特圖勒嘎競選綱領以及政府行動大綱來觀察，“永久中立”問題在未來四年中處于擱置狀態的可能性較大，但因為由總統提出“永久中立”的政策構想，在該國歷史上尚屬首次，這將會對蒙古國安全與外交政策構建與演變產生重要影響。

Analysis for Mongolian "Permanent Neutrality"

Li Chao

Abstract: The former president of Mongolia proposed a "permanent neutrality" policy, which is still built on the Mongolian original diplomatic and security idea. It includes neutrality and “non-aligned” policy and the way by the international system or the international community's concern and commitment to maintain national security and “permanent neutrality” policy does not depart from “third neighbors”strategic framework. Mongolia's aspirations for a "permanent neutrality" status reflect that Mongolia has concerned about the trade over-reliance on neighboring countries,the external pressure arising from the demands of the great powers and multi-pillar foreign policy being not effectively maintained and Mongolia needs “permanent neutrality” policy to get rid of their security concerns. "Permanent neutrality" can broaden the diversity of trading partners for Mongolia, enhance the independence of the country's foreign policy and create safe environment , but Mongolia eventually achieve "permanent neutrality" still need further unified opinion of domestic society, a consensus reached by the parties and the support of both China and Russia.

KeyWords:Mongolia;“Permant Neutrality”;National Security;security concern

Цахиагийн ЭЛБЭГДОРЖ，Монгол Улт?вийг сахисан

http://politics.news.mn/content/221667.shtml。