作者：董利民，廈門大學(xué)南海研究院國際法學(xué)博士研究生。

來源：《中國海洋法學(xué)評(píng)論》

北極理事會(huì)改革困境及領(lǐng)域化治理方案

董利民

廈門大學(xué)南海研究院國際法學(xué)博士研究生

內(nèi)容提要：截至2016年，北極理事會(huì)已經(jīng)走過20年歷程，在北極治理中發(fā)揮了重要作用。由于國際形勢(shì)變遷以及受到越來越多關(guān)注，北極理事會(huì)自身存在的各種缺陷也不斷暴露出來，要求理事會(huì)進(jìn)行改革的呼聲逐漸增多。雖然理事會(huì)近年來通過設(shè)立秘書處等多項(xiàng)措施，試圖將自身由“論壇”逐漸發(fā)展為“組織”，然而受目標(biāo)不明確、動(dòng)力不足及自身結(jié)構(gòu)等因素制約，北極理事會(huì)進(jìn)行全面改革依然面臨諸多困難。北極治理近年逐漸呈現(xiàn)出領(lǐng)域化趨勢(shì)，這一趨勢(shì)為苦于探尋地區(qū)秩序建設(shè)方案的國際社會(huì)提供了全新思路。就北極治理有效性而言，一個(gè)由領(lǐng)域化治理形成的治理網(wǎng)絡(luò)所取得的效果，未必亞于綜合性的治理機(jī)制。我們不妨將北極理事會(huì)視為北極領(lǐng)域化治理網(wǎng)絡(luò)的重要一環(huán)，同其他領(lǐng)域化治理機(jī)制一道，共同實(shí)現(xiàn)北極治理朝著更好的方向發(fā)展。

關(guān)鍵詞：北極理事會(huì) 改革 領(lǐng)域化治理 北極善治

截至2016年，北極理事會(huì)已經(jīng)走過20年歷程，在北極治理中發(fā)揮了重要作用。由于國際形勢(shì)變遷及受到更多國際社會(huì)關(guān)注，北極理事會(huì)自身存在的各種缺陷與矛盾不斷暴露出來。與此同時(shí)，要求北極理事會(huì)進(jìn)行改革的呼聲逐漸增多。北極理事會(huì)的發(fā)展遇到哪些困境？國際社會(huì)關(guān)心的理事會(huì)改革包含哪些內(nèi)容？理事會(huì)改革面臨什么困難？北極理事會(huì)又應(yīng)當(dāng)朝著什么方向進(jìn)行改革？本文將對(duì)這些問題逐一進(jìn)行探討。

一、北極理事會(huì)改革呼聲強(qiáng)烈

1996年，美國、俄羅斯、加拿大等北極八國簽署《渥太華宣言》，作為政府間高級(jí)別論壇的北極理事會(huì)正式成立，根據(jù)該《宣言》，理事會(huì)工作職責(zé)被限定為推動(dòng)地區(qū)可持續(xù)發(fā)展及保護(hù)環(huán)境。此后在北極理事會(huì)發(fā)展的20年中，國際形勢(shì)風(fēng)云變幻，加之全球氣候變暖趨勢(shì)逐漸加強(qiáng)，北極地區(qū)的戰(zhàn)略重要性及北極事務(wù)的全球?qū)傩匀找嫱癸@，地區(qū)治理得到國際社會(huì)高度關(guān)注，對(duì)治理機(jī)制的要求也日漸增多，經(jīng)過20年變遷，環(huán)境保護(hù)與可持續(xù)發(fā)展已不再是北極治理的唯一焦點(diǎn)，資源開發(fā)、公海漁業(yè)管理、傳統(tǒng)安全、航運(yùn)、旅游以及原住民保護(hù)等問題不斷涌現(xiàn)，由于僅被授權(quán)協(xié)商環(huán)境保護(hù)與可持續(xù)發(fā)展議題，北極理事會(huì)逐漸暴露出功能不足的問題；作為“論壇”的理事會(huì)，本身不具備政策制定能力，僅能影響政策塑造，同時(shí)也缺乏執(zhí)行機(jī)構(gòu)，執(zhí)行力不足；理事會(huì)成立時(shí)，為保證成員國均有機(jī)會(huì)實(shí)現(xiàn)各自優(yōu)先領(lǐng)域和重點(diǎn)項(xiàng)目，以及合理分擔(dān)費(fèi)用，特別設(shè)計(jì)了為期兩年的輪值主席國制度，成員國在擔(dān)任輪值主席國期間，可以實(shí)施自己關(guān)切的計(jì)劃，但也導(dǎo)致理事會(huì)長期以來的“項(xiàng)目導(dǎo)向”及缺乏長遠(yuǎn)戰(zhàn)略，進(jìn)而造成理事會(huì)對(duì)自身未來缺乏一貫且獲得成員國共同認(rèn)可的發(fā)展規(guī)劃；隨著北極事務(wù)的全球?qū)傩杂l(fā)明顯，加之北極議題涵蓋的范圍呈擴(kuò)散化狀態(tài)，域外利益攸關(guān)者及非政府組織對(duì)北極地區(qū)的興趣大增，更加包容與開放性的北極治理成為未來發(fā)展趨勢(shì)，而理事會(huì)的“成員國——觀察員”體制卻極大的限制了觀察員權(quán)限，既造成理事會(huì)在北極治理中代表性不足，又引起觀察員不滿；此外，理事會(huì)資金主要來自成員國捐贈(zèng)，常常得不到保障，因此面臨缺乏穩(wěn)定的資金來源渠道以及資金不足等問題。美國加州大學(xué)圣巴巴拉分校奧蘭?揚(yáng)（Oran R. Young）教授也指出了當(dāng)前北極理事會(huì)發(fā)展面臨的主要挑戰(zhàn)，分別是：在既有體制下難以制定長遠(yuǎn)發(fā)展規(guī)劃、來自將理事會(huì)轉(zhuǎn)變?yōu)檎絿H組織的壓力以及因授權(quán)不足無法處理環(huán)境保護(hù)和可持續(xù)發(fā)展以外的事務(wù)。

為因應(yīng)新情況，要求北極理事會(huì)進(jìn)行改革的聲音不斷涌現(xiàn)，時(shí)值理事會(huì)成立20周年之際，改革呼聲愈發(fā)強(qiáng)烈。概括而言，目前各方提出的改革內(nèi)容主要包括以下方面：加拿大前外交部長勞埃德·阿克斯沃西（Lloyd Axworthy）與美國北極研究中心高級(jí)研究員塞斯·安德烈·邁爾斯（Seth Andre Myers）等認(rèn)為：北極地區(qū)傳統(tǒng)安全問題日益突出，應(yīng)當(dāng)放松《渥太華宣言》對(duì)北極理事會(huì)的限制，將這一議題納入理事會(huì)議事范圍，或設(shè)立新的機(jī)構(gòu)處理該議題；瑞典于默奧大學(xué)（Ume? University）道格拉斯·諾德（Douglas C. Nord）教授等提出：目前北極理事會(huì)關(guān)注的可持續(xù)發(fā)展議題，主要涉及同當(dāng)?shù)鼐用裥枨笙嚓P(guān)的健康、教育、文化等人文方面（human dimension），理事會(huì)還應(yīng)當(dāng)更多關(guān)注社會(huì)和經(jīng)濟(jì)等可持續(xù)發(fā)展議題；美國副助理國務(wù)卿、曾任北極高官會(huì)議主席的大衛(wèi)·巴爾頓（David Balton）表示，理事會(huì)應(yīng)當(dāng)在資金、解決原住民負(fù)擔(dān)以及提升觀察員參與等方面進(jìn)行改革。北極理事會(huì)公布的《北極愿景》（Vision for the Arctic）報(bào)告則指出理事會(huì)的角色應(yīng)逐漸由政策塑造（Policy-shaping）向政策制定（Policy-making）轉(zhuǎn)變；芬蘭拉普蘭大學(xué)北極中心主任蒂莫·科維羅瓦（Timo Koivurova）教授認(rèn)為：理事會(huì)工作組之間，以及同特別行動(dòng)計(jì)劃之間的工作存在交叉乃至重疊，造成資源浪費(fèi)，需要加以改革，他還認(rèn)為理事會(huì)在運(yùn)營資金方面亦需進(jìn)行改革，以建立更加穩(wěn)定的資金來源渠道。此外，在改革過程中如何避免原住民的參與權(quán)被稀釋也得到較多關(guān)注。由此可見，北極理事會(huì)的改革內(nèi)容涉及多個(gè)方面。受2017年接任北極理事會(huì)輪值主席國的芬蘭政府外交部委托，美國國際戰(zhàn)略研究中心對(duì)理事會(huì)改革問題進(jìn)行研究并發(fā)布題為《重新設(shè)計(jì)：北極理事會(huì)改革建議》（An Arctic Redesign: Recommendations to Rejuvenate the Arctic Council）的報(bào)告，該報(bào)告對(duì)北極理事會(huì)目前存在的問題進(jìn)行了詳細(xì)研究，并根據(jù)不同的改革意愿與目標(biāo)列出四種方案，分別為：緩解性維護(hù)、在治理方面進(jìn)行必要的修復(fù)、就理事會(huì)的協(xié)調(diào)角色進(jìn)行責(zé)任劃分以及設(shè)計(jì)一個(gè)新的結(jié)構(gòu)“北極安全與合作組織（Arctic Security and Cooperation Organization）”。芬蘭政府此舉顯示其有意在擔(dān)任輪值主席國期間推進(jìn)北極理事會(huì)的改革進(jìn)程。

二、北極理事會(huì)改革困難重重

受全球氣候變暖及國際形勢(shì)變遷影響，北極治理得到國際社會(huì)高度關(guān)注，如何構(gòu)建合理有效的治理機(jī)制成為各國關(guān)心的議題。在地區(qū)治理中一向扮演積極角色的北極理事會(huì)自然受到廣泛關(guān)注，部分國家及學(xué)者希望經(jīng)過全面改革的北極理事會(huì)能夠獲得更多授權(quán)，并發(fā)展成北極地區(qū)的核心組織，進(jìn)而承擔(dān)北極治理重任。雖然理事會(huì)近年來通過設(shè)立秘書處等多項(xiàng)措施，試圖將自身由論壇逐漸發(fā)展為正式組織，然而受目標(biāo)不明確、動(dòng)力不足以及自身結(jié)構(gòu)等因素制約，北極理事會(huì)進(jìn)行全面改革依然面臨諸多困難。

（一）改革目標(biāo)尚未獲得共識(shí)

目前，要求北極理事會(huì)進(jìn)行改革的呼聲甚高。然而，各方在北極理事會(huì)改革內(nèi)容方面仍未達(dá)成共識(shí)，加之理事會(huì)成立以來就缺乏一貫的發(fā)展愿景，成員國對(duì)理事會(huì)的最終發(fā)展方向亦無共識(shí)，在北極理事會(huì)中享有成員國地位的北歐五國，一向支持理事會(huì)改革，希望將理事會(huì)打造成北極治理的核心組織，進(jìn)而通過理事會(huì)增加對(duì)北極事務(wù)的話語權(quán)，美國則堅(jiān)持理事會(huì)僅能作為協(xié)商環(huán)境保護(hù)和可持續(xù)發(fā)展的政府間高級(jí)別論壇，成員國之間就發(fā)展方向產(chǎn)生的分歧導(dǎo)致理事會(huì)至今沒有明確的改革方向。

就傳統(tǒng)安全而言，部分學(xué)者、官員認(rèn)為：“在傳統(tǒng)安全問題尚未激烈爆發(fā)前，將其納入北極理事會(huì)議事范圍，或者設(shè)立一個(gè)專門討論安全議題的機(jī)構(gòu)，有助于提前建立安全架構(gòu)，從而降低爆發(fā)安全沖突的可能性。”美國國際戰(zhàn)略研究中心設(shè)計(jì)的改革方案之一，便是對(duì)北極理事會(huì)進(jìn)行完全改組，以歐安組織為藍(lán)本設(shè)計(jì)一個(gè)全新的“北極安全與合作組織”，下設(shè)三個(gè)機(jī)構(gòu)分別負(fù)責(zé)經(jīng)濟(jì)、人類以及安全三項(xiàng)主要議題。這一提議已經(jīng)招致激烈抨擊，持異議者不僅反對(duì)北極理事會(huì)討論傳統(tǒng)安全議題，而且不支持在北極地區(qū)設(shè)立任何形式的安全論壇。這些學(xué)者普遍指出：“各國以北極理事會(huì)為平臺(tái)的合作到目前為止比較順暢，其主要原因之一便是理事會(huì)在設(shè)立之初就將傳統(tǒng)安全議題排除在外。”在盡最大努力排除傳統(tǒng)安全干擾的情況下，各國在其他領(lǐng)域尚能維持良好合作關(guān)系。一旦涉及傳統(tǒng)安全，或?qū)⑵渲糜诒睒O理事會(huì)框架內(nèi)進(jìn)行討論，勢(shì)必將部分區(qū)域外大國對(duì)抗因素引入北極治理中，不僅無助于各國加強(qiáng)合作，反而可能影響既有合作關(guān)系。盡管目前各國在北極地區(qū)的合作較為順暢，但從長遠(yuǎn)看，北極地區(qū)秩序究竟是朝多邊合作、可持續(xù)方向還是大國競爭對(duì)抗的方向發(fā)展，依然面臨高度不確定性。因此，將傳統(tǒng)安全問題納入北極理事會(huì)議事范圍的改革提議必須慎之又慎。此外，由于美國擔(dān)心在北極地區(qū)的主導(dǎo)地位被削弱，以及不愿自身軍事權(quán)限受到限制，因此早在協(xié)商成立北極理事會(huì)時(shí)，就堅(jiān)持理事會(huì)只能是政府間論壇而非具有政策制定角色的組織，并且明確表示理事會(huì)應(yīng)當(dāng)將主要工作集中在環(huán)境保護(hù)方面，不得踏足傳統(tǒng)安全與軍事問題。由此可見，支持者與反對(duì)者就此議題顯然難以在短期內(nèi)達(dá)成一致，將傳統(tǒng)安全議題納入北極理事會(huì)議事范圍的提議若無法獲得共識(shí)，理事會(huì)在這一方面的改革亦無從著手。

北極理事會(huì)的觀察員制度也飽受詬病，2013年中國被接納為理事會(huì)觀察員時(shí)，就有聲音指出：北極理事會(huì)觀察員制度存在重大缺陷且準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)過于苛刻，觀察員身份及地位受到諸多限制。既有觀察員對(duì)其在北極理事會(huì)中的地位普遍不滿，期望改變這一情況，增加發(fā)言權(quán)。此外，歐盟等國際組織與國家多近年來多次提交成為北極理事會(huì)觀察員的申請(qǐng)，但一直未獲通過，這些組織及國家希望理事會(huì)成員國在增加新的觀察員問題上持更加開放態(tài)度。根據(jù)北極理事會(huì)議事規(guī)則，觀察員制度改革需獲得理事會(huì)成員國一致同意。然而，受各自利益關(guān)切影響，成員國對(duì)此問題的態(tài)度不盡相同，料短期內(nèi)難以達(dá)成一致。美國對(duì)此問題持相對(duì)開放態(tài)度，美國北極高官朱莉·古爾力（Julie Gourley）曾表示：“鼓勵(lì)域外國家在科學(xué)、資金等領(lǐng)域?yàn)楸睒O理事會(huì)做出更多貢獻(xiàn)，”美國副助理國務(wù)卿大衛(wèi)·巴爾頓也認(rèn)為：“北極理事會(huì)應(yīng)當(dāng)歡迎觀察員更深入?yún)⑴c其工作。”北歐五國（芬蘭、瑞典、挪威、丹麥、冰島）在增加觀察員這一問題上持積極態(tài)度，希望通過此舉增強(qiáng)北極理事會(huì)在北極治理中的重要性。由于擔(dān)心域外國家過度參與威脅其在北極地區(qū)的影響力，俄羅斯不僅對(duì)北極理事會(huì)增加新的觀察員持消極態(tài)度，而且反對(duì)擴(kuò)大觀察員權(quán)限，并拒絕了印度擴(kuò)大觀察員權(quán)限的提議。加拿大重視北極國家之間的合作，在擔(dān)任北極理事會(huì)輪值主席國的兩年時(shí)間內(nèi)，對(duì)域外利益攸關(guān)者的參與相對(duì)保守。通過上述分析，我們發(fā)現(xiàn)北極理事會(huì)成員國在增加新觀察員及擴(kuò)大觀察員權(quán)限方面的改革也各持己見。北極理事會(huì)內(nèi)部成員國與觀察員之間就觀察員地位及話語權(quán)問題本就存在矛盾，理事會(huì)改革若觸動(dòng)雙方在此問題上的敏感神經(jīng)，非但無助于問題解決，而且極有可能加劇雙方對(duì)立，進(jìn)而影響目前的合作氣氛。

除此之外，北極理事會(huì)還面臨工作組與特別行動(dòng)計(jì)劃之間工作重疊、如何保證原住民有效參與以及尋求更加穩(wěn)定的資金來源渠道等問題及挑戰(zhàn)，這些問題均需通過改革加以解決，然而各方尚未就如何應(yīng)對(duì)這些挑戰(zhàn)提出一致認(rèn)可且較為可行的方案。

據(jù)此，雖然要求北極理事會(huì)進(jìn)行改革的呼聲甚高，然而在改革內(nèi)容及目標(biāo)方面卻難以達(dá)成一致。在改革目標(biāo)及內(nèi)容難以明晰的情況下，理事會(huì)很難形成統(tǒng)一的改革方案，改革前景不禁令人擔(dān)憂。美國國際戰(zhàn)略研究中心在其報(bào)告中指出：“每一種改革措施均各有利弊。不幸的是，最可能發(fā)生的情況是得過且過：對(duì)改革問題進(jìn)行研究，但出于對(duì)進(jìn)行全面改革將改變現(xiàn)狀(這一現(xiàn)狀恰恰是各國目前所希望看到的)的擔(dān)心，最后僅僅采取一些無關(guān)緊要的改革措施。”

（二）缺乏重要國家支持導(dǎo)致北極理事會(huì)改革動(dòng)力不足

北極理事會(huì)改革不僅面臨內(nèi)容與目標(biāo)不明確的困境，改革動(dòng)力也明顯不足。根據(jù)《渥太華宣言》及北極理事會(huì)議事規(guī)則，理事會(huì)任何決議均須得到北極八國一致同意，因此若北極八國無法達(dá)成一致，理事會(huì)的改革進(jìn)程難以啟動(dòng)。然而目前看來，美、俄這兩個(gè)重要的北極國家均無意支持理事會(huì)進(jìn)行重大改革。

首先，從美國的角度看，美國政府雖然強(qiáng)調(diào)北極理事會(huì)需要進(jìn)行改革，負(fù)責(zé)北極事務(wù)的官員也表示支持理事會(huì)進(jìn)行改革，但自北極理事會(huì)成立之日起，美國就一直堅(jiān)持理事會(huì)應(yīng)當(dāng)扮演的角色是充當(dāng)政府間高級(jí)別論壇，并將其工作內(nèi)容限定在推動(dòng)地區(qū)可持續(xù)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)方面，這一立場始終沒有發(fā)生較大變化。美國北極特別代表羅伯特·帕普（Robert Papp）指出：“在北極理事會(huì)成立時(shí)，美國就堅(jiān)持使理事會(huì)成為北極國家與原住民就共同關(guān)心的話題進(jìn)行協(xié)商的論壇，”并未將理事會(huì)視為北極治理的核心機(jī)構(gòu)。近年來氣候變化、環(huán)境保護(hù)、資源開發(fā)、北冰洋核心區(qū)公海漁業(yè)管理、北極科學(xué)研究合作、航運(yùn)以及旅游等成為域內(nèi)外國家普遍關(guān)心的議題，一些國家也試圖抓住北極變遷出現(xiàn)的機(jī)會(huì)，通過多種途徑展現(xiàn)參與北極事務(wù)的意愿與能力，美國對(duì)此持開放態(tài)度。羅伯特·帕普表示：“正是因?yàn)檎J(rèn)識(shí)到眾多北極事務(wù)的全球?qū)傩裕虼嗽诒睒O理事會(huì)外設(shè)立相對(duì)獨(dú)立的機(jī)構(gòu)協(xié)商北極議題，以便加強(qiáng)同域外國家的合作，”從而將受北極變化影響及有意愿參與北極事務(wù)的域外國家納入北極治理機(jī)制中。在擔(dān)任北極理事會(huì)輪值主席國期間，美國有意將涉及全球?qū)傩缘谋睒O事務(wù)獨(dú)立于北極理事會(huì)，吸納更多域外國家參與。在商議美國積極推動(dòng)的北冰洋核心區(qū)公海漁業(yè)協(xié)議的會(huì)議上，美國副助理國務(wù)卿大衛(wèi)·巴爾頓明確表示，不會(huì)將該協(xié)議放到北極理事會(huì)的框架中討論。這意味著歐盟、中國、韓國、日本等域外國際組織和國家將有機(jī)會(huì)參與北冰洋公海漁業(yè)協(xié)議的制定。2015年，美國、加拿大、俄羅斯和中國等國家在上海舉行會(huì)議，就北冰洋公海漁業(yè)協(xié)議展開討論。美國同韓國和日本等國也召開過類似會(huì)議。為達(dá)成一項(xiàng)預(yù)防北冰洋核心區(qū)公海不受監(jiān)管的商業(yè)捕魚協(xié)議，加拿大、中國、丹麥、歐盟、冰島、日本、韓國、挪威、俄羅斯以及美國已經(jīng)舉行了數(shù)次“十方會(huì)議”，就相關(guān)問題進(jìn)行討論。2015年8月31日，美國組織召開“北極全球領(lǐng)導(dǎo)力大會(huì)”，中國、歐盟、韓國等利益攸關(guān)方的學(xué)者和官員獲邀參會(huì)，議題涵蓋氣候變化、應(yīng)急機(jī)制、不受監(jiān)管的北冰洋公海捕魚、黑炭和空氣質(zhì)量、可再生能源、觀測網(wǎng)絡(luò)、經(jīng)濟(jì)效率和社群健康的創(chuàng)新解決方案等，這次會(huì)議并沒有被納入北極理事會(huì)的活動(dòng)中，僅由美國北極特別代表負(fù)責(zé)向理事會(huì)傳達(dá)會(huì)議內(nèi)容。2016年9月在美國主導(dǎo)下召開的首屆北極科學(xué)部長級(jí)會(huì)議,包括北極八國（美國、俄羅斯、加拿大、挪威、瑞典、丹麥、冰島和芬蘭）和其他北極研究主要國家（中國、英國、德國、法國、日本、韓國等）在內(nèi)的25個(gè)國家和地區(qū)派出高級(jí)別代表團(tuán)出席會(huì)議，并發(fā)表《部長聯(lián)合聲明》。此舉的一個(gè)意外效果是使北極理事會(huì)面臨被邊緣化的威脅，有中國學(xué)者指出：“雖然美國近兩年擔(dān)任北極理事會(huì)輪值主席國，然而恰恰是在美國主導(dǎo)下理事會(huì)在北極治理中的角色被相對(duì)邊緣化，2017年芬蘭可能會(huì)面對(duì)一個(gè)運(yùn)轉(zhuǎn)失調(diào)和‘坡腳’的北極理事會(huì)，一些國家將北極理事會(huì)改革成為正式國際組織的愿望將變得更加渺茫。”由此可見，美國并不支持將北極理事會(huì)改革成負(fù)責(zé)北極治理的核心組織。北歐國家若想扭轉(zhuǎn)這一趨勢(shì)，需付出極大努力。此外，特朗普就任總統(tǒng)后，隨即對(duì)美國的內(nèi)政外交政策展開調(diào)整，雖然北極政策尚未受到影響，但從特朗普的一系列言論以及聯(lián)邦政府近期的舉措來看，美國北極政策或?qū)⒚媾R重大變化。總體而言，氣候變化難以得到如奧巴馬政府時(shí)期的重視，特朗普政府的北極政策或將更加重視資源開發(fā)，然而該地區(qū)的資源開發(fā)卻面臨重重困境，最關(guān)鍵的問題在于開發(fā)成本過高而石油價(jià)格過低。將受此影響，美國聯(lián)邦政府對(duì)北極事務(wù)的重視程度或出現(xiàn)明顯下降。還有學(xué)者指出，新一屆美國政府的外交政策更加傾向雙邊合作，重點(diǎn)關(guān)注國內(nèi)事務(wù)，并且對(duì)全球治理持消極態(tài)度，這將直接影響到美國對(duì)理事會(huì)的態(tài)度。加之已經(jīng)卸任北極理事會(huì)輪值主席國，美國對(duì)北極理事會(huì)的重視程度可能下降，是否有意愿推動(dòng)北極理事會(huì)進(jìn)行改革面臨不確定性。

其次，俄羅斯對(duì)北極理事會(huì)態(tài)度消極，亦無意推動(dòng)理事會(huì)進(jìn)行重大改革。北極開發(fā)在俄羅斯的國家戰(zhàn)略中占據(jù)重要地位，資源開采與航道開發(fā)利用是俄羅斯北極開發(fā)戰(zhàn)略的兩大支柱。受烏克蘭危機(jī)影響，俄羅斯與西方國家關(guān)系短期內(nèi)難以改善，以美國為首的西方國家對(duì)俄經(jīng)濟(jì)制裁亦無松動(dòng)跡象，俄北極經(jīng)濟(jì)開發(fā)只能寄希望于包括中國、日本、韓國等在內(nèi)的亞洲國家。俄羅斯北極地區(qū)油氣資源開采及出口有助于這些國家實(shí)施能源進(jìn)口多樣化戰(zhàn)略，同時(shí)北方海航線開發(fā)利用潛力巨大，因此它們也愿意參與俄羅斯北極開發(fā)。由于受《渥太華宣言》限制，北極理事會(huì)尚缺乏推動(dòng)北極經(jīng)濟(jì)開發(fā)的足夠能力，從而降低了俄羅斯借力北極理事會(huì)開展同域外國家經(jīng)濟(jì)合作的意愿，從而導(dǎo)致理事會(huì)對(duì)俄羅斯的重要性降低。此外，由于擔(dān)心自身在北極事務(wù)中的影響力受到削弱，俄羅斯也不愿看到觀察員通過改革擴(kuò)大在理事會(huì)中話語權(quán)。在此情況下，俄羅斯顯然無意支持理事會(huì)進(jìn)行任何形式的重大改革。

（三）北極理事會(huì)自身結(jié)構(gòu)阻礙其發(fā)展成地區(qū)治理核心組織

北極理事會(huì)組織架構(gòu)既包括域內(nèi)國家與原住民團(tuán)體，又吸收部分域外國家為觀察員，雖然存在觀察員話語權(quán)及決策權(quán)嚴(yán)重不足等弊端，但在結(jié)構(gòu)上看似具備一定代表性。部分域內(nèi)國家又有意將北極理事會(huì)視為處理北極問題的核心機(jī)構(gòu)，一度使外界誤認(rèn)為理事會(huì)就是北極治理的核心機(jī)構(gòu)。然而事實(shí)是，北極理事會(huì)成立時(shí)發(fā)布的《渥太華宣言》早已明確指出：“理事會(huì)是域內(nèi)國家及原住民就共同關(guān)心的問題加強(qiáng)合作與協(xié)調(diào)的政府間高級(jí)別論壇，主要關(guān)注推動(dòng)地區(qū)可持續(xù)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)方面的議題。”北極理事會(huì)的具體工作主要由工作組及特別行動(dòng)計(jì)劃負(fù)責(zé)實(shí)施。截至目前，北極理事會(huì)共包含6個(gè)工作組、2項(xiàng)特別行動(dòng)計(jì)劃以及2個(gè)專家小組，6個(gè)工作組分別為消除北極污染行動(dòng)計(jì)劃工作組（ACAP）、北極監(jiān)測與評(píng)估工作組（AMAP）、北極動(dòng)植物保護(hù)工作組（CAFF）、突發(fā)事件預(yù)防反應(yīng)工作組（EPPR）、北極海洋環(huán)境保護(hù)工作組（PAME）以及可持續(xù)發(fā)展工作組（SDWG），2項(xiàng)特別行動(dòng)計(jì)劃指北極海洋合作特別行動(dòng)計(jì)劃（TFAMC）和北極電信基礎(chǔ)設(shè)施特別行動(dòng)計(jì)劃（TFTIA），2個(gè)專家小組分別為支持黑碳和甲烷框架行動(dòng)執(zhí)行的專家小組以及基于生態(tài)系統(tǒng)管理的專家小組。北極理事會(huì)從成立之初直至目前，其工作職責(zé)主要集中于推動(dòng)地區(qū)可持續(xù)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)方面，并取得較大成績。有學(xué)者指出：“正是由于理事會(huì)排除了傳統(tǒng)安全等議題，才取得如今的成就。”換言之，目前部分針對(duì)理事會(huì)的批評(píng)是誤將其視為北極治理核心機(jī)構(gòu)，進(jìn)而由于治理功能無法滿足國際社會(huì)期待而招致的怨言。正如加拿大卡爾加里大學(xué)羅伯·休伯特（Rob Huebert）教授所言：“北極理事會(huì)在設(shè)立之初便是一個(gè)以環(huán)境治理為導(dǎo)向的論壇，對(duì)其因授權(quán)不足無法解決諸如傳統(tǒng)安全等問題進(jìn)行批評(píng)未免過于苛責(zé)。”要成為地區(qū)治理核心組織，安全和經(jīng)濟(jì)等是無法繞開的重要議題，然而一旦將傳統(tǒng)安全議題納入北極理事會(huì)議事范圍，將極有可能使相關(guān)國家在其他地區(qū)的對(duì)抗局面延伸至北極地區(qū)，造成這些國家在理事會(huì)中的對(duì)立，此舉不僅無助于理事會(huì)開展工作，更有可能影響既有合作成果。在了解北極理事會(huì)設(shè)立初衷及其工作重心后，我們不禁擔(dān)心一個(gè)政府間高級(jí)別論壇是否具備發(fā)展成地區(qū)治理核心組織的潛力？將理事會(huì)打造成北極治理核心機(jī)制的設(shè)想未免過于“雄心勃勃”。

此外，北極理事會(huì)的觀察員制度也是阻礙其發(fā)展成北極地區(qū)核心組織的重要因素。由于北極事務(wù)兼具全球?qū)傩耘c區(qū)域?qū)傩裕睒O治理也勢(shì)必具備這一特殊性。既然如此，就北極治理的全球?qū)傩远裕袊W盟、日本、韓國等北極利益攸關(guān)者如擁有足夠的參與意愿和參與能力，便有權(quán)要求在涉及其切身利益的北極治理中享有發(fā)言權(quán)。因此，意欲發(fā)展成為北極治理核心機(jī)構(gòu)的北極理事會(huì)不得不面對(duì)的問題是：如何應(yīng)對(duì)域外利益攸關(guān)者要求充分參與北極治理的要求，理事會(huì)是否應(yīng)當(dāng)對(duì)目前的組織結(jié)構(gòu)及決策程序進(jìn)行改革，吸納上述域外國家成為正式成員，并賦予其同現(xiàn)有成員國同等的發(fā)言權(quán)與決策權(quán)？如何保證這一改革不會(huì)影響原住民在理事會(huì)中的參與權(quán)及話語權(quán)？理事會(huì)成員國本就對(duì)此看法不一，難以達(dá)成一致，部分國家為維護(hù)自身地區(qū)影響力，也很難允許域外國家提升在理事會(huì)中話語權(quán)，遑論賦予其決策權(quán)，而域外國家與北極事務(wù)之間的聯(lián)系是多渠道的，參與北極治理的平臺(tái)也不限于北極理事會(huì)。若改革后的理事會(huì)無法給予域外利益攸關(guān)者足夠的身份與地位，域外國家將通過其他途徑參與北極治理。一個(gè)不具備足夠代表性且難以獲得廣泛支持的北極理事會(huì)，顯然難被視為北極治理的核心機(jī)構(gòu)。

三、“領(lǐng)域化治理”為北極理事會(huì)改革提供新思路

隨著北極治理重要性日益增加，國際社會(huì)不得不面對(duì)的一個(gè)現(xiàn)實(shí)是：在治理中扮演關(guān)鍵角色的地區(qū)秩序仍處于形成過程中。近幾年要求北極理事會(huì)進(jìn)行改革的呼聲高漲，以及由于對(duì)理事會(huì)改革內(nèi)容及目標(biāo)持不同觀點(diǎn)而引發(fā)的種種爭議，從更深層面看均是對(duì)北極地區(qū)秩序建設(shè)不同觀點(diǎn)的反映。部分國家及學(xué)者寄希望于在北極地區(qū)構(gòu)建一個(gè)以北極理事會(huì)為核心的綜合性治理機(jī)制，試圖通過該機(jī)制實(shí)現(xiàn)北極善治，然而這一設(shè)想?yún)s面臨來自理事會(huì)自身存在的問題以及地區(qū)秩序發(fā)展現(xiàn)狀等諸多方面的挑戰(zhàn)。另一方面，北極治理近年逐漸呈現(xiàn)出領(lǐng)域化趨勢(shì)，為苦于探尋地區(qū)秩序建設(shè)方案的國際社會(huì)提供了全新思路，不失為“柳暗花明又一村”。

（一）北極地區(qū)“領(lǐng)域化治理”趨勢(shì)明顯

對(duì)于北極地區(qū)秩序逐漸呈現(xiàn)出領(lǐng)域化治理趨勢(shì)，國內(nèi)學(xué)者已經(jīng)有所關(guān)注。上海國際問題研究院楊劍研究員在其《北極治理新論》一書中，將航運(yùn)、氣候變化、核污染、漁業(yè)問題以及油氣資源的綠色開發(fā)等作為領(lǐng)域化治理的案例進(jìn)行了詳細(xì)研究；中國海洋大學(xué)郭培清教授也認(rèn)為北極治理呈現(xiàn)出從“區(qū)域化”向“領(lǐng)域化”發(fā)展的態(tài)勢(shì)，并且認(rèn)為未來北極治理的“領(lǐng)域化”將比“區(qū)域化”更為有效，同時(shí)也更利于國際合作的有效開展。”值得指出的是，上述學(xué)者僅提及了這一概念，并未給出“領(lǐng)域化治理”的明確定義。結(jié)合這幾位學(xué)者的分析，我們初步總結(jié)出北極治理的幾個(gè)主要領(lǐng)域，包括氣候變化、環(huán)境保護(hù)、可持續(xù)發(fā)展、漁業(yè)（特別是北冰洋核心區(qū)漁業(yè)管理）、資源開發(fā)、航運(yùn)、旅游以及原住民保護(hù)等。而所謂領(lǐng)域化治理，則意味著針對(duì)這些領(lǐng)域分別設(shè)立相對(duì)獨(dú)立的論壇或機(jī)構(gòu)進(jìn)行協(xié)商處理，這同將所有議題置于一個(gè)綜合性框架中進(jìn)行治理的思路存在較大差別。

目前，在經(jīng)濟(jì)開發(fā)、漁業(yè)、科學(xué)合作、航運(yùn)、環(huán)境保護(hù)以及可持續(xù)發(fā)展等領(lǐng)域，這一趨勢(shì)已經(jīng)十分明顯。為推動(dòng)北極經(jīng)濟(jì)開發(fā)及合作，加拿大在2013—2015年擔(dān)任北極理事會(huì)輪值主席國期間主導(dǎo)并發(fā)起成立了北極經(jīng)濟(jì)理事會(huì)，雖然北極經(jīng)濟(jì)理事會(huì)由加拿大在擔(dān)任北極理事會(huì)輪值主席國期間創(chuàng)立，然而北極理事會(huì)發(fā)布的《北極經(jīng)濟(jì)理事會(huì)成立大會(huì)計(jì)劃》（Founding Meeting of the Arctic Economic Council Scheduled）卻宣布：“北極經(jīng)濟(jì)理事會(huì)是一個(gè)獨(dú)立機(jī)構(gòu)”，經(jīng)濟(jì)理事會(huì)也宣稱自身是一個(gè)“獨(dú)立機(jī)構(gòu)”，并在機(jī)構(gòu)和財(cái)政方面獨(dú)立于北極理事會(huì)，且能夠自行決定組織機(jī)構(gòu)、吸收成員的方式以及其他國家在該機(jī)構(gòu)中的角色。美國繼任北極理事會(huì)輪值主席國后，運(yùn)用其話語權(quán)和影響力，使國際社會(huì)對(duì)北極議題的關(guān)注焦點(diǎn)從經(jīng)濟(jì)開發(fā)轉(zhuǎn)移到氣候變化、安全和管理等議題，北極治理領(lǐng)域化趨勢(shì)更為明朗。美國多次表示，不會(huì)在北極理事會(huì)框架內(nèi)商定北冰洋公海漁業(yè)協(xié)議。2015年7月，美國同加拿大、丹麥、挪威、俄羅斯共同發(fā)布了規(guī)范北冰洋核心區(qū)公海海域捕魚的《關(guān)于防止北冰洋核心區(qū)不規(guī)范捕魚的宣言》，與此同時(shí)，美國還就這一議題同中國、韓國、日本等國家的專家及學(xué)者進(jìn)行過多次協(xié)商，如前文提及的已經(jīng)舉行數(shù)次的“十方會(huì)議”。2015年11月，由北極八國成立的北極海岸警衛(wèi)隊(duì)論壇宣告成立，其宗旨是加強(qiáng)北極國家海岸警衛(wèi)隊(duì)的合作，提升北極水域的安全與管理。北極海岸警衛(wèi)隊(duì)論壇明確表示，它獨(dú)立于北極理事會(huì)，可自行制定工作計(jì)劃。為加強(qiáng)各國在北極地區(qū)的科學(xué)研究合作，美國還主導(dǎo)舉辦了首屆北極科學(xué)部長級(jí)會(huì)議，并在結(jié)束北極理事會(huì)輪值主席國任期時(shí)與其他北極國家共同簽署《加強(qiáng)國際北極科學(xué)合作協(xié)定》。值得指出的是，美國有意將部分會(huì)議及議題獨(dú)立于北極理事會(huì)，并邀請(qǐng)所有利益攸關(guān)者參與。羅伯特·帕普認(rèn)為：“美國此舉正是基于部分北極問題的全球?qū)傩裕鈭D設(shè)立獨(dú)立于北極理事會(huì)的其他論壇，使受北極變化影響的所有國家都有機(jī)會(huì)參與。”美國的上述舉措，一方面極大地調(diào)動(dòng)了各國在相關(guān)領(lǐng)域進(jìn)行合作的意愿，有助于域內(nèi)外國家共同合作實(shí)現(xiàn)北極善治，另一方面也推動(dòng)了北極治理的領(lǐng)域化趨勢(shì)。此外在航運(yùn)領(lǐng)域，國際海事組織發(fā)揮著重要作用，《國際極地水域作業(yè)船舶規(guī)則》也已經(jīng)于2017年1月1日正式生效。北極理事會(huì)成立以來，主要致力于環(huán)境保護(hù)和推動(dòng)可持續(xù)發(fā)展領(lǐng)域的工作。2017年5月接任北極理事會(huì)輪值主席國的芬蘭設(shè)立的四大優(yōu)先領(lǐng)域分別為環(huán)境保護(hù)、互聯(lián)互通、氣象合作以及教育，并認(rèn)為：“環(huán)境保護(hù)是北極合作的核心”，其主導(dǎo)下的理事會(huì)依然主要在環(huán)境保護(hù)與可持續(xù)發(fā)展領(lǐng)域開展具體工作，北極治理的領(lǐng)域化趨勢(shì)得到進(jìn)一步加強(qiáng)。北極地區(qū)秩序逐漸呈現(xiàn)出由領(lǐng)域化治理形成的治理網(wǎng)絡(luò)，這些領(lǐng)域化治理機(jī)制在推動(dòng)各國加強(qiáng)合作、共同應(yīng)對(duì)相關(guān)北極議題上發(fā)揮了重要作用，并取得良好效果。就北極治理有效性而言，一個(gè)由領(lǐng)域化治理形成的治理網(wǎng)絡(luò)所取得的效果，未必亞于綜合性的治理機(jī)制。換言之，一個(gè)綜合性治理機(jī)制對(duì)北極地區(qū)而言或許并非是必需的。

（二）北極“領(lǐng)域化治理”趨勢(shì)為北極理事會(huì)改革提供新思路

在北極理事會(huì)成立二十周年之際，回顧其設(shè)立初衷及發(fā)展歷程，再將其置于整個(gè)北極地區(qū)領(lǐng)域化網(wǎng)絡(luò)治理結(jié)構(gòu)中審視，試圖通過改革理事會(huì)使其成為北極治理核心機(jī)構(gòu)的建議顯得愈發(fā)沒有必要。因此我們的建議是：不妨將北極理事會(huì)視為北極領(lǐng)域化治理網(wǎng)絡(luò)的一環(huán)，同其他領(lǐng)域化治理機(jī)制一道，共同實(shí)現(xiàn)北極治理朝著更好的方向發(fā)展。在北極理事會(huì)成立二十周年之際，重新回顧其設(shè)立初衷及發(fā)展歷程，將理事會(huì)的工作依然限定在推動(dòng)地區(qū)可持續(xù)發(fā)展及環(huán)境保護(hù)方面，使理事會(huì)成為域內(nèi)國家、原住民組織以及觀察員國家就地區(qū)可持續(xù)發(fā)展以及環(huán)境保護(hù)進(jìn)行協(xié)商的高級(jí)別論壇。在涉及諸如旅游、資源開發(fā)、公海漁業(yè)管理、傳統(tǒng)安全、航運(yùn)及原住民保護(hù)等其他北極治理領(lǐng)域，堅(jiān)持領(lǐng)域化治理方向，設(shè)立相關(guān)專門性論壇或組織進(jìn)行協(xié)商，并將所有利益攸關(guān)者納入其中。這樣既避免了北極理事會(huì)因授權(quán)及代表性不足在北極治理中遭至的抱怨，又能為受北極變化影響的域外國家提供充分的參與機(jī)會(huì)。如此，域外國家尋求改革北極理事會(huì)觀察員制度的迫切性也將有所降低。

在領(lǐng)域化治理的視角下，北極理事會(huì)仍需進(jìn)行必要的內(nèi)部改革，如對(duì)工作組及特別行動(dòng)計(jì)劃進(jìn)行整合，避免不必要的重復(fù)工作及資源浪費(fèi)。美國國際戰(zhàn)略研究中心的研究報(bào)告建議對(duì)現(xiàn)有工作組和特別行動(dòng)計(jì)劃進(jìn)行重組，將其數(shù)量減少為四個(gè)，重點(diǎn)關(guān)注北極海洋環(huán)境、監(jiān)測與評(píng)估、可持續(xù)發(fā)展以及北極居民等問題，并理順工作組與北極高官會(huì)議之間的關(guān)系。在理事會(huì)框架內(nèi)適度增加觀察員的參與，事實(shí)上北極理事會(huì)已經(jīng)在這方面做出努力，2015年10月和2016年4月召開的兩次北極高官會(huì)議最終通過了《北極理事會(huì)附屬機(jī)構(gòu)（工作組、特別行動(dòng)計(jì)劃、專家小組以及理事會(huì)可能設(shè)立的其他機(jī)構(gòu)）觀察員手冊(cè)附件》，明確了觀察員在參與理事會(huì)附屬機(jī)構(gòu)時(shí)會(huì)前聯(lián)絡(luò)、會(huì)議參與以及項(xiàng)目貢獻(xiàn)等方面權(quán)利和義務(wù)。這在一定程度上提升了觀察員參與北極理事會(huì)工作的機(jī)會(huì)與能力，但值得指出的是：該附件僅是在理事會(huì)既有規(guī)則框架內(nèi)對(duì)觀察員的參與進(jìn)行明晰，并沒有擴(kuò)大觀察員的參與權(quán)限，符合成員國的利益。此外還包括建立更加穩(wěn)定的資金來源渠道，維護(hù)原住民組織的參與地位等。當(dāng)然，這些改革的最終目的是促使理事會(huì)提升實(shí)現(xiàn)環(huán)境保護(hù)和促進(jìn)地區(qū)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的能力。

四、結(jié)語

回顧北極理事會(huì)發(fā)展歷程，一個(gè)專注于地區(qū)可持續(xù)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)的理事會(huì)，易于獲得域內(nèi)外國家以及原住民的支持，也更易于開展工作及長久發(fā)展。因此，在眾多學(xué)者及官員提議將北極理事會(huì)朝著成為地區(qū)治理核心機(jī)構(gòu)進(jìn)行改革的時(shí)候，通過分析這一改革將面對(duì)的諸多困難以及北極地區(qū)已經(jīng)呈現(xiàn)出的領(lǐng)域化治理趨勢(shì)，我們希望理事會(huì)能回歸其設(shè)立初衷，以推動(dòng)地區(qū)可持續(xù)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)為導(dǎo)向，在本領(lǐng)域內(nèi)為實(shí)現(xiàn)北極善治做出貢獻(xiàn)。與此同時(shí)，北極秩序尚處于形成過程中，發(fā)展方向仍存在相當(dāng)大不確定性，未來的地區(qū)秩序究竟將走向綜合性的治理機(jī)制抑或領(lǐng)域化治理網(wǎng)絡(luò)有待進(jìn)一步觀察。雖然就目前而言，北極治理呈現(xiàn)出領(lǐng)域化治理的趨勢(shì)，但這并非意味著領(lǐng)域化治理就不會(huì)遇到困難和挑戰(zhàn)，同綜合性的北極治理機(jī)制相比，領(lǐng)域化治理亦存在缺陷，如眾多北極事務(wù)之間具有相互聯(lián)系和交叉等特點(diǎn)，太過強(qiáng)調(diào)領(lǐng)域化可能導(dǎo)致不同治理機(jī)制各自為營缺乏聯(lián)系，從而不利于實(shí)現(xiàn)地區(qū)善治，如何解決這一問題也值得我們思考。密切關(guān)注北極理事會(huì)改革動(dòng)態(tài)，有助于我們把握北極治理發(fā)展趨勢(shì)，為我國參與北極理事會(huì)以及北極治理提供智力支持。