3月22日特朗普總統簽發備忘錄公布對華301調查結果，是美方加劇對華貿易摩擦的標志性事件。形勢演變與我們年初簡報關于“中美貿易戰風險上升”判斷相一致，也證實筆者2016年底評論特朗普勝選時提出的看法：“中美關系可能會由此面臨兩國關系正常化以來最深刻、最嚴峻、最復雜的考驗”。美國對華經貿和整體政策調整，具有深刻經濟根源和時代背景，意味著中國發展外部環境發生階段性轉變，同時提出一系列需深入研究的新問題。因為時間限制，這里僅就上述301調查與中美貿易沖突前景簡略探討三點。

一、美對華301調查進展及可能加稅時限

特朗普發表備忘錄當天，美國貿易代表辦公室（USTR）發布“情況介紹”和180多頁的對華301調查報告，報告片面指責中國強制技術轉讓、歧視性技術許可要求、戰略性并購獲取高技術資產、網絡竊取技術秘密等。以此為借口，美方擬議實施三方面制裁措施：一是對中國500億美元進口商品加征關稅，已于4月4日宣布對華關稅制裁初步清單。二是利用WTO爭端機制起訴中方歧視性技術許可要求問題，3月23日USTR宣布已在WTO采取磋商請求行動。三是財政部將采用“行政機構措施”對中方在美投資實施更為嚴格管制。

針對美方單邊保護主義升級行動，中國外交部、商務部和駐美領館等機構第一時間表達強烈不滿堅決反對。3月24日中財辦主任劉鶴與美方高官通話指出：“美方近日公布301調查報告，違背國際貿易規則，不利于中方利益，不利于美方利益，不利于全球利益。中方已經做好準備，有實力捍衛國家利益，希望雙方保持理性，共同努力，維護中美經貿關系總體穩定的大局。雙方同意繼續就此保持溝通。”商務部23日宣布擬對7類、約30億美元從美國進口產品加征關稅，回應美方3月份依據232調查對鋼鋁實施的加征關稅行動。4月4日，中方公布對美方500億美元進口品加征關稅的反制報復清單。

觀察目前301爭端涉及一個技術性問題：從22日公布調查結果到美方可能實施制裁需要多長時間。有關討論較多認為期限是2-3個月或90天的依據是什么？是否準確？根據美國301法案，特定案件從啟動調查到終結大體有五個流程和八方面內容。（1）發起調查；（2）調查發起后的磋商；（3）貿易代表的裁定；（4）措施的實施；（5）對外國的監督；（6）措施的修正與終止；（7）信息的請求；（8）行政管理等程序。其中前四步按順序依次進行，后四步則貫穿在后續程序之中。就這次對華301調查而言，美方22日宣布調查結果，顯示目前處于開始第3步并向第4步過渡階段。

美方三方面制裁措施各有不同實施時間表。就加征關稅而言，從特朗普備忘錄到最終可能實施制裁還有三個環節：一是由USTR公布初步加征關稅產品對象與加稅清單，二是經過一個公示和跨部門磋商后形成最終產品與關稅清單，三是再經過一個過渡期后開始實施。備忘錄指示USTR在15天內公布初步清單，4月4日已完成這一步驟。此后經30天公示和磋商期將提出最終清單，并在美國“聯邦紀事（the Federal Register）”上公布。可見前兩段時長是備忘錄后一個半月以內。

問題是第三步走多久？依據美國301相關法條，通常情況下最終清單公布后30天內要付諸實施，這與中美貿易戰2-3個月內必見分曉的流行觀點相一致。不過該法條還規定，在特殊情況下實施制裁措施可延后最長不超過180天。特殊情況包括：調查申請方主動要求延遲；在USTR主動發起調查場合，調查對象國在相關立法或實施行政措施方面取得實質進展；或貿易代表認為延遲實施有助于維護美國權利或得到更滿意解決方案等等。最后，所有進展都取決于總統本人是否有特別指示，即特朗普有權改變整個流程。

由此可見，如果美方對華301調查真會走到實施加征關稅報復這一步，從特朗普備忘錄發布之日算起，時限最短兩個多月，最長半年多。

二、從歷史比較看這次301爭端特點

歷史上美國對中國一共發起過五次301調查，回顧早先案例并與這次調查比較，對認識目前形勢也有啟示。

1991年4月，USTR以中國對知識產權保護不足為由，第一次發起對華特別301調查。多輪談判后美國于1991年12月3日公布對來自中國15億美元進口品征收100%關稅制裁清單，并以1992年1月16日為談判截止期，同日中國公布12億美元報復清單。最終雙方在1992年1月16日達成協議，簽署“中美知識產權保護諒解備忘錄”，此后中國先后加入相關國際公約并修改國內有關法律，在一些南方省份進行反盜版執法。

1991年10月美國以中國市場準入問題為由發起第二次301調查。多次談判后美方于2012年8月21日公布懲罰性關稅商品清單，覆蓋鞋類、絲綢服裝、批貨、礦物、工業設備和電子產品總價值約 39 億美元，并以 10 月 10 日為最后期限。1992年10月6日最后談判并在10月10日達成協議，簽署《兩國政府關于市場準入的諒解備忘錄》。中國承諾取消進口調節稅, 降低225 種商品關稅，并在五年內逐步取消對諸多美國商品進口的許可證、配額、管制和限制等。

USTR于1994年6月30日對華實施第二次知識產權特別301調查。1994年12月31日美方宣布將對電子產品、玩具、鞋類等總值28億美元中國進口品關稅制裁清單，同日中國宣布對美國出口盒帶、唱片、香煙等消費品征收懲罰性關稅等措施。1995年2月4日，USTR宣布2月26日作為對總值10.8億美元中國進口品征收100％關稅最后期限，中國再次宣布反報復名單。2月中旬中國突襲查封多家光盤工廠，2月26日雙方達成協議，中方承諾大幅度加強知識產權保護執法，減少對知識產權相關產品進口和投資障礙。

1996年4月30日美方再次對華實施知識產權特別301調查。1996年5月15日USTR公布以1996年6月17日為截止期、價值30億美元紡織品服裝和電子產品征稅清單，同日中國外經貿部公布了反擊報復名單。中方關閉了15家生產非法光盤的工廠，承諾加強邊境執法以制止盜版產品出口以及用于制造CD設備進口，重申開放進口知識產權相關產品市場。1996年6月17日，美國和中國就知識產權保護達成《信件交流與中國執法行動報告》。后經多輪談判，雙方于1999 年 3 月正式簽署《中美知識產權協議》。

中國入世后，美國工會組織與部分議員曾就勞工標準和人民幣匯率問題多次要求USTR對中國實施301調查，都被USTR拒絕。2010 年9月9日USTR應美國鋼鐵工人聯合會申請啟動對華清潔能源政策措施的“301調查”，2010年11月15日中方提交評論意見駁斥美不實指控。2010年12月22日美方宣布調查最終決定，稱中國《風力發電設備產業化專項資金管理暫行辦法》中補貼內容涉嫌違反WTO規定的禁止性補貼，并提起WTO爭端解決機制項下磋商請求。兩國在 WTO 爭端解決機制項下磋商中達成一致，中國同意修改《風力發電設備產業化專項資金管理暫行辦法》中的涉嫌禁止性補貼內容。

上述簡略回顧顯示，美國對華301調查并不罕見，此前雙方至少已有五次交手。其中三次由知識產權保護爭議而起，一次因市場準入問題，另一次涉及清潔能源產業政策。談判中美方多次公布對中國進口商品加征關稅報復，并提出談判最后期限施加壓力，中方則不甘示弱提出過反報復清單，有時甚至形成貿易戰一觸即發態勢。然而雙方最終——有時是截止期最后一天——達成協議和解，避免了大規模貿易戰局面。301調查給中方帶來多次調整壓力與某些負面影響，然而對特定領域建立和完善市場體制也具有客觀助推作用。

不過這次301調查與歷史案例存在多方面差異，使雙方尋求談判和解難度顯著增加。首先是爭端對象與內涵不同。早先幾次301調查，或主要盜版光盤生產銷售引發知識產權保護問題，或涉及市場準入與清潔能源等特定政策，爭議對象內容相對集中和直接。這次301調查爭議問題跨行業跨領域，大都超出常規貿易摩擦事例范圍。其次是美方制裁手段不同。早先美方制裁手段主要訴諸加征關稅，規模在10多億或20-30億美元。這次美方加征關稅涉及進口量值一上手就是500億美元，并且還配合其他種類措施。再次是爭端原因與背景不同。這次爭議起因不僅與某些領域我國市場體制不完善因素有關，相當程度則由于美方因中國快速追趕及其自身增長動力不足產生的焦慮感與危機感。最后是這次美國對華301調查引發媒體關注度更高，更加具有泛政治化色彩。通過談判化解本次301調查爭議，需要更高水平與智慧。

三、中美新一輪博弈前景推測

基于對目前形勢觀察與貿易戰潛在影響分析，可對新一輪中美經貿博弈演變提出“2+3”五種情景探討。所謂“2+3”五種情景，是指發生和不發生較大規模貿易戰狀態所分別對應的兩種和三種情景。

避免爆發大規模貿易戰的第一種情景，是雙方通過高難度和談阻斷目前緊張形勢滑入大規模貿易戰。促成這個情景可能出現的推動因素，是中方出于維護中美關系大局努力化解矛盾，美國擔心自身利益受損因而在把強硬立場轉化為實施行動時較為注意分寸，最終雙方在一段時期心理戰、輿論戰甚至小范圍沖突后止步于大規模貿易戰門檻。依據上文對美國實施制裁時限討論，這一情景是否出現也許能較快看到結果，也需要拖延半年甚至更長方見分曉。目前雖然形勢緊張，雙方仍有相當可能取得和解合意結果。

避免大規模貿易戰的第二種可能情景，是美國國內經濟和政治形勢出現超預期逆轉，使得特朗普政府難以持續聚焦對華經貿和整體政策調整。美國經濟危機后借助貨幣超常擴張維持經濟多年低速增長積累各種矛盾，目前利率正常化過程中資產泡沫與金融脆弱化壓力有待釋放，美國國內社會與族群等矛盾趨于激化，在特殊情況下發生短期逆轉性變化并非不可思議。這個情景當然屬于小概率事件，然而也不能完全排除。

萬一發生較大規模貿易戰，較大可能出現的情景是持續一段后美方認識到一味強硬不符合其根本利益，因而不得不退而尋求與中國在經貿合作與競爭關系平衡上達致一個新的可接受狀態。依據對貿易戰影響綜合分析，中國雖然面臨出口依存度較高弱項，然而宏觀經濟系統調整與整體抗壓能力較強；美國在進口限制上選項較多，然而受結構性和周期性因素制約，宏觀經濟對貿易戰沖擊承受力較弱。加上美方處心積慮挑起貿易戰不占理，貿易戰持續伴隨壓力困難增加，美國社會內生“厭戰”情緒與“求和”訴求，不得不通過談判擇機退出。

第四種情景是，大范圍貿易戰沖突可能在歷史偶然性規律作用下，為中美實質性提升新型大國合作關系提供歷史契機。假如貿易戰負面影響與美國經濟社會矛盾超預期激化不期而遇，使得美國面臨新的危機沖擊。這個小概率情景有助于推動美國通過痛苦經驗認識到中美對抗沒有出路的簡單道理，有助于實質性證偽美國少數極端保守鷹派人士對中國發展的誤讀錯判。如果雙方決策層能高瞻遠矚從長計議，有可能成為實質性提升兩國互信合作并在更高層次上推進中美新型大國關系的歷史契機。這將有利于中國、有利于美國、有利于世界。

第五種發生概率更小然而對中國潛在風險較大的情景，是貿易戰與美國地緣政治政策轉變激發起中國國內對美全面對抗情緒與比較激進意識形態反彈，妨礙深化改革擴大開放既定政策實施，甚至導致經濟體制與政策的顯著左轉，對中國現代化以及中美關系產生較大負面影響。應當指出，中國有習核心和黨中央堅強正確領導，有廣泛認同改革開放的社會主流共識，上述情景其實很難發生。不過就分析邏輯而言，警惕防范這方面潛在風險應貫穿管理新一輪中美關系顛簸期的全過程。

目前形勢緊張，但仍有可能避免貿易戰。面對美國在經貿領域頻繁生事，中國政府保持既克制又針鋒相對是負責任的合理對策。貿易戰具有“負和游戲”屬性本質上沒有贏家，然而就貿易戰實際案例而言，觀察相關參與國的主觀意圖與客觀結果之間關系，仍有可能評估相對損益得失。依據上述初步討論，中國只要能避免第五種情景就不會輸，其他四種情形都會勝出，差別是贏大贏小。中國對貿易戰不得已接招具有被動性，然而在應對選擇上具有戰略主動性。

（本文根據盧鋒教授在3月29日“朗潤?格政報告會”上發言整理，4月4日修改定稿。）