作者系中國現代國際關系研究院研究員、中國上合組織國家研究中心常務理事、和平與發展研究中心特約研究員。

【關鍵詞】新時代   周邊外交   上合組織

今年是上海合作組織（以下簡稱“上合組織”）成立17周年，是“上海五國”論壇正式確立20周年，也是中國第四次以東道主身份主辦上合組織國家元首理事會。在20年的歷史跨度中，上合組織的發展、完善及其對歐亞地區與世界產生的影響，成為中國外交、尤其是中國周邊外交活動的重要組成部分，為中國的改革開放后20年取得舉世矚目成就營造了必要的良好外部空間。今年是中國改革開放的第40個年頭，不僅當今的中國和世界均發生了重大的變化，上合組織自身也在成分、體量、影響力上與成立之初大不相同。中國領導人在中共十九大政治報告中提出了“中國特色社會主義新時代”的重要概念，并系統闡釋了新時代的中國對外戰略思想和中國特色大國外交總體任務。面對全新的形勢和任務，對上合組織的今后發展方向和功能創新進行深入而系統的思考，顯然十分必要。

20世紀90年代，持續了近半個世紀的冷戰戛然終結。蘇聯解體造成的中國東北、北部、西北周邊的地緣政治格局發生了18世紀下半葉以來不曾有過的重大變化。原本依托于沙皇俄羅斯帝國和蘇維埃社會主義共和國聯盟的政治強權幾乎在一夜之間迅速萎縮和瓦解，長期存在于中國北方、西北方的強大政治意識形態壓力和軍事安全壓力驟然下降。曾經以二戰后世界上超級大國自恃的強大霸權中心碎片化為大小不等的新生民族國家政權，其影響力與沙俄和蘇聯時代完全不能同日而語。這場歷史性巨變對當時中國的影響既是宏觀的、戰略性的，也是具體的、戰術性的。一方面，北方霸權的消失使持續威脅中國數十年的強大戰略壓力基本解除；另一方面，同樣由于以莫斯科為核心的超級大國解體，原蘇聯地區內政治影響力和制度管控有效性大大下降，一些此前處于受壓制狀態的社會因素（如民族主義思潮、極端宗教情緒等）開始活躍起來，在中亞和南高加索地區甚至達到失控和蔓延的程度。這種正負效應疊加的形勢對中國冷戰后外交政策的調整和實施既形成了嚴峻的挑戰，也帶來了前所未有的機遇。時任中國領導人充分認識到這一重要歷史性變化對成功堅持改革開放的時代意義，以思路上的創新性和策略上的靈活性指導外交戰略轉型，在中國主要的陸上疆域周邊逐漸營造出相對有利的外部環境。這一建立在冷戰后對地區及全球局勢清醒判斷前提下的外交實踐，在早期建立和經營上合組織的過程中有著充分體現。

（一）實現了傳統安全觀的及時轉變，營造良好的周邊安全環境

眾所周知，上合組織及其雛形“上海五國”的形成起源于中國與原蘇聯解決兩國邊境軍事安全問題的談判。其實，中蘇雙邊談判進程在1982年蘇聯領導人勃列日涅夫發表“塔什干講話”和1986年戈爾巴喬夫在符拉迪沃斯托克發表“海參崴講話”后已經重啟并逐步深入。盡管這一進程曾因邊境駐軍、越南入侵柬埔寨和蘇聯入侵阿富汗等重大問題受阻，但在10年間畢竟取得了一些實質性成果。尤其是1989年戈爾巴喬夫訪華和1991年中國領導人訪蘇時分別簽署的《中蘇聯合公報》，定下了“告別過去，開辟未來”的雙邊關系發展基調。然而,俄羅斯、烏克蘭、白俄羅斯三國于1991年底簽署的《別洛韋日協定》宣告了蘇聯的解體。中蘇邊境談判已取得的成果就此付諸東流還是積極擴展？這個問題考驗著中國和解體后原蘇聯相關各國領導人的歷史智慧和政治魄力。

中國與俄羅斯、哈薩克斯坦、吉爾吉斯斯坦、塔吉克斯坦于1996、1997年分別在上海和莫斯科，先后共同簽署了《關于在邊境地區加強軍事領域信任的協定》和《關于在邊境地區相互裁減軍事力量的協定》。這兩個文件不僅成功化解了5國由冷戰時期繼承的歷史負遺產，而且標志著5國在共同的意愿下擯棄傳統地緣政治思想和冷戰零和理念，開創了共同安全與合作安全的范例。面對地區形勢的發展變化，在傳統的軍事安全問題基本解決后，非傳統安全問題很快成為各國安全合作的中心話題。“上海五國”1998年的《阿拉木圖聯合聲明》關于“攜手反對民族分裂主義、國際恐怖主義和其他跨國犯罪等地區惡勢力的共同職責”的表述、5國安全執法部門領導人于1999年簽署的《比什凱克合作與相互協作備忘錄》，以及關于成立“比什凱克小組”的決定[1]，都表現出各國政府對合作安全轉向更現實、更深入層面的迫切需求。而2001年上合組織正式成立時各成員國（除“上海五國”外，還包括烏茲別克斯坦）共同簽署的《打擊恐怖主義、分裂主義和極端主義上海公約》和2004年成立的上合組織地區反恐機構，則標志著這種從合作觀念到合作方式的轉變進入了機制化的階段。

（二）通過合作安全建立起政治互信，為冷戰后中國外交拓展必要的活動空間

在包括“上海五國”論壇和上合組織成立與發展的“上海進程”中，成員國之間經過簽署和落實《關于在邊境地區加強軍事領域信任的協定》《關于在邊境地區相互裁減軍事力量的協定》，以及針對歐亞地區突出的非傳統安全問題形成的協商與合作，建立起一種政治上的互信和策略上的默契關系。這種政治信任關系的基礎不是軍事上的結盟與保護，也不是經濟上的分工與依附，而是在共同威脅面前的政策溝通和共同發展環境上的協商合作。2001年發表的《上合組織成立宣言》宣布“上海合作組織的宗旨是：加強各成員國之間的相互信任與睦鄰友好；鼓勵各成員國在政治、經貿、科技、文化、教育、能源、交通、環保及其他領域的有效合作；共同致力于維護和保障地區的和平、安全與穩定；建立民主,公正、合理的國際政治經濟新秩序”。2002年公布的《上合組織憲章》在第一條“宗旨和任務”中又進一步明確和強調，“本組織的基本宗旨和任務是：加強成員國間的相互信任和睦鄰友好；發展多領域合作，維護和加強地區和平、安全與穩定，推動建立民主、公正、合理的國際政治經濟新秩序”，“在平等伙伴關系基礎上，通過聯合行動，促進地區經濟、社會、文化的全面均衡發展，不斷提高各成員國人民的生活水平，改善生活條件；在參與世界經濟的進程中協調立場”。

當我們回過頭去觀察十幾年來的上合組織發展歷史，僅從中國冷戰后外交成就的角度來看，起碼有三個對今天中國新時代外交依然具有開創性意義的建樹：一是在冷戰后力量對比發生顛覆性變化后的國際社會，憑依地緣關系建立起一個互信互利的朋友圈，通過這個國際合作平臺在地區和全球性事務中集體發聲，宣示存在的權力與發展的訴求；二是創立新型國際合作模式，探索21世紀人類社會國家關系避免重蹈二戰和冷戰覆轍的新思路，以組織發展和影響擴大的不爭事實，證明無需結盟對抗的國家間合作亦能保障共同安全利益的合理性與現實性；三是針對冷戰后國際政治體系存在的問題，倡導建立公正、合理的新型國際關系體系，積極促進國際政治民主化。中國作為“上海進程”的主要推動者和上合組織的首創者之一，直接參與了上述組織的政治建設。毫無疑問，這一時期中國外交的特色與印記也鮮明地反映在上合組織的發展軌跡之中。

（三）促進經濟合作機制化建設，助力新世紀經濟發展模式轉型

改革開放后的前20年，中國經濟經歷了發展觀念、發展模式、發展方向上的深刻轉變。生產關系的解放如春風喚雨般調動出了中國大地上壓抑多年的生產能力，僅僅十多年的時間就使國內市場上食品、服裝等消費品趨于飽和。但是，中國國內原材料和銷售兩個市場的資源不足也早已顯露出來。中國經濟走出國門勢在必行。同時，俄羅斯及中亞各國剛剛經歷蘇聯解體時舊有國民經濟體系斷裂的影響，不僅尚未建立起獨立的產業體系，而且多數國家都未能從蘇聯強大的計劃經濟驟然崩塌的破壞性影響中走出來。面對世界經濟的快速發展和經濟全球化的沖擊，建立一個共同的、互補的、通暢的區域性經濟活動空間是當時上合組織各成員國的明智選擇。

《上海合作組織憲章》支持各種形式的區域經濟合作;鼓勵利用交通通信基礎設施，改善成員國運輸中轉潛力；致力于發展能源體系、合理利用自然環境、共同制定環保方案；為逐步實現商品、資本、服務和技術的自由流動創造有利的貿易和投資條件。對此，現任上合組織秘書長拉希德·阿里莫夫給予高度評價。在《憲章》的法律基礎上，一系列文件為成員國在上合組織內部的經濟合作提供保障[1]，其中包括2001年簽署的《“上海合作組織”成員國政府間關于開展區域經濟合作基本目標和方向及啟動貿易和投資便利化進程的備忘錄》《上海合作組織成員國多邊經貿合作綱要（至2020年）》和《〈上海合作組織成員國多邊經貿合作綱要〉落實措施計劃》（2004年9月比什凱克）以及《上海合作組織進一步推動項目合作的措施清單》（2012年12月、2016年11月比什凱克）等。

上合組織的制度化建設為組織所在地區營造了發展經濟聯系的廣闊空間，使各成員國在互利共贏的前提下彼此提供相對優化的經濟發展環境。更為重要的是，通過上合組織經濟合作功能的建設，在中國周邊地區營造出一個可以平等協商、優勢互補、平抑風險的共同發展空間。這對改革開放正在逐漸進入“深水區”的中國經濟而言，無疑是周邊經濟外交的一大成功。哈薩克斯坦首任總統基金會世界經濟與政治研究所國內政策中心主任阿姆列巴耶夫·艾達爾·摩爾達碩維奇（Амребаев Айдар Молдашович）認為，中國努力推動上合組織在經濟領域的合作主要完成了兩大戰略任務：“一是擴大了上合組織的‘經濟籃子’，同時還為中國提升對外和周邊影響力創造了機會；二是強化了中國在全球政治影響中所占比重，同時由于幾個有分量的新成員的加入，上合組織的潛力得到進一步釋放”。

回顧上合組織的發展歷程，中國經營這樣一個由解決邊境安全問題發展起來的國際合作組織，為豐富和完善新世紀周邊外交建立了支點，創造了機會，贏得了時空。當中國持續推動“上海進程”20多年后，一些早期的“紅利”至今仍在延續和發酵。但必須看到的是，當今國際環境與上合組織自身都在發生著深刻的變化。

由于冷戰思維在當今國際體系中仍保留著相當強大的影響力，試圖借反恐合作使各國重新聯合起來的努力付諸東流，嚴重的分歧甚至引發國際社會更加深刻的分裂。接下來是對傳統價值觀的懷疑，不同的民族文化、不同的宗教信仰、不同的意識形態能否在全球化時代共存？這些疑問已經不僅僅是學者和政治家們擔憂的話題，而且在一些敏感地區成為民粹主義者采取極端行為的思想依據。最終是對現行體制和現有秩序的懷疑，以自由資本主義為經濟基礎的西方“民主政治”傳統被粗暴拋棄，經長期磨合逐漸完善的精英政治在民眾中失去信任，單邊主義、孤立主義、反智主義推動著西方國家演繹著一出出“黑天鵝事件”。同時，也轉向以封閉、甚至敵視的心態看待其他力量的存在和發展。

在這樣的國際形勢大背景之下，中國特色社會主義建設與發展進入了新時代。復雜而嚴峻的外部環境變化，不僅是對中國全面決勝小康社會、實現中華民族偉大復興的重大考驗，而且也是對曾經作為中國外交戰略支點之一的上合組織進入新發展階段后的挑戰。歸納起來主要包括這樣幾重壓力：

一是發展定位上的壓力。中國綜合國力的快速發展不僅讓世界瞠目結舌，也大大超過了中國人自己的預期。傳統的守成大國們的反應越來越直接表現出不安、恐慌，甚至是敵意，而周邊國家更是心態復雜，戒備、猜疑,甚至是抵制。首先，美國已明確將中國定位為未來會挑戰自己霸權地位的對手。盡管中國政府一再強調，“建立國際政治新秩序的倡議”無意挑戰美國的地位，中國不僅沒有“稱霸世界的計劃，也無意用中國的‘新時代’取代美國的‘舊時代’”。但在經濟全球化同樣給美國社會和精英階層帶來不確定性和不安全感之際，“鷹派”人物把控美國政府的話語權，“中國威脅論”再次甚囂塵上。2017年12月出臺的特朗普政府首份《美國國家安全戰略報告》和2018年1月美國國防部公布的《2018美國國防戰略報告》不僅多次提到中國，而且將中國設為具有威脅的戰略競爭對手。同時，美智庫歐亞集團發表報告，預測2018年全球十大風險，排名首位的便是中國崛起。面對全球戰略力量不均衡發展，守成大國又重拾零和博弈思維，這勢必成為中國和平崛起的最大阻力。

二是經濟轉型上的壓力。中國經濟雖然走上世界第二的位置，但發展模式正處在由傳統模式向全面創新轉變的關鍵期。2017年中國GDP達到82.7萬億元，但人均水平仍很低。尤其中國制造業創造的產值雖已達世界第一，但仍處于產業的中低端向中高端升級換代的艱難過程中,不僅與美國的發展水平存在很大差距,而且連歐盟和日本的現階段水平都未達到。特別是中國城鄉之間、東中西部之間、南北之間無論是在發展水平方面還是在居民收入等方面的差距還比較大。仍處在社會主義初級階段的中國，主要的社會矛盾“已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾”。經濟發展模式的轉變對全面開放提出了更高要求，但現實的世界經濟關系變化并不盡如人意。特朗普政府提出“美國優先”的內外政策后，在2018年開春簽署對華貿易備忘錄，根據美國貿易代表辦公室公布的301法案調查結果，宣布將對價值600億美元的約1,300種中國進口商品征收關稅，并限制中國企業在美國投資并購，由此挑起中美貿易爭端。以此為代表的單邊主義和孤立主義行為使中國經濟發展遭遇空前阻力。

三是組織建設上的壓力。2017年，阿斯塔納峰會正式吸收印度和巴基斯坦加入上合組織，為該組織的發展增添了新活力，不僅合作范圍和影響力由以中亞為中心的歐亞地區擴大到南亞，而且也為各成員國借助這一國際組織應對內外風險和實現既定發展戰略提供了更大空間與可能。但同時，由于代表著不同于創始成員國的政治文化和國家體制的印、巴加入，組織內部差異性增大，原有的政治信任和默契關系水平下降，能否繼續保持組織合作效率面臨考驗。

在這樣多重疊加的壓力面前，以上合組織為重要支點的中國周邊外交能否繼續有效發揮應有作用，為中國的穩定與發展拓展空間、化解阻力？根據新時代的形勢變化和任務轉型，有必要對上合組織當前及今后的功能定位作一番深入思考。

今年是中國改革開放的第40年，也是中國第四次主場舉辦上合組織峰會和正式吸收印、巴后的第一次峰會。曾經作為中國周邊外交重要支點的地區性合作機制，上合組織也進入了一個升級版的新周期。3月8日，王毅外長在十三屆人大一次會議的記者會上，提出了上合組織青島峰會的三大任務：增強凝聚力、提高行動力、擴大影響力。4月23日，中國領導人在集體會見來北京參加上合組織成員國外長理事會會議的各國外長和上合組織秘書長、地區反恐怖機構執委會主任時表示，“新形勢下，我們一要不忘初心，堅定弘揚‘上海精神’；二要發揮優勢,充分釋放擴員潛力；三要開拓進取，銳意推進全面合作”。鑒于地區與全球形勢的重大變化和上合組織自身發展，從承擔中國新時代大國外交使命與繼續經營外部周邊有利環境目標出發，本文嘗試就上合組織近期職能定位作以下思考。

（一）應成為加強成員國間政治互信的平臺。

針對全球和地區形勢發生的急劇變化以及有影響的重大事件，各成員國領導人在上合組織元首理事會上協調立場、溝通意見已成為機制化傳統。在經過2017年阿斯塔納峰會正式完成擴大成員國工作后，青島峰會面臨的組織政治建設任務十分突出。印、巴兩個新成員國的加入，客觀上使原有的政治互信水平相對降低。同時，上合組織成員國所在地區在全球政治經濟格局急劇變化中也在發生著戰略力量的重組。克服分歧和疑慮，是當前上合組織維護信任關系、增強凝聚力的關鍵步驟，也是進一步完善組織政治建設和制度建設的重要基礎。利用新舊成員國地緣利益接近的特點，通過青島峰會及其后一系列不同層級的活動，在元首間產生就重大問題達成基本共識，進而為峰會后的上合組織活動奠定政治互信基礎。

（二）應成為強化共同安全與合作安全的平臺。

安全領域中的合作向來是上合組織的重要方向，這一方面取得的合作成果和建設成就也是贏得各成員國和國際社會信任與關注的主要原因之一。17年來，世界與周邊地區出現過多次動蕩與騷亂，而歐亞地區卻基本能夠保持穩定，上合組織框架內的有效安全合作功不可沒。作為這樣一個高效的安全合作平臺，上合組織在青島峰會后應加強以下幾方面的職能：一是針對地區安全形勢新變化，就參與中東極端主義組織“伊斯蘭國”人員回流、阿富汗安全形勢惡化、跨國毒品走私、網絡安全等問題進一步加強合作力度，協調成員國執法部門在情報信息、司法協助、執法標準等方面密切配合；二是推動安全合作向非傳統領域轉化，提高地區生態安全危機意識，在成員國合作關系中樹立“生態友好”理念，將水資源、人口、糧食安全等問題納入安全合作范疇；三是擴大上合組織地區反恐機構的工作職能，在繼續加強司法、情報、技術專家層面合作交流的基礎上，健全打擊毒品犯罪、信息安全合作等方面的專業化建設；四是以中國領導人提出的新安全觀彌合印巴加入后出現的安全觀差異，以共同安全、合作安全、綜合安全和可持續安全理念指導未來地區安全合作，在維護地區穩定發展環境的一致需求前提下形成最大“公約數”。

（三）應成為對接不同經濟發展方案的平臺。

上合組織現任秘書長拉希德·阿利莫夫先生指出，“為了不斷提高和改善各成員國人民的生活水平和條件，基于權力平等的伙伴關系，通過聯合行動，促進地區的經濟和文化發展，也要在與世界經濟接軌過程中協調立場”。的確，上合組織在經濟領域的成就不僅僅在于直接促成或指導完成本區域內具體的多邊及雙邊合作項目，更重要的作用是在于為所有成員國經濟發展和相互間經濟合作創造良好的環境與氛圍。在經濟全球化的沖擊下，區域或次區域一體化的經濟合作模式和發展方案普遍出現。在上合組織空間里，已有俄羅斯主導的“歐亞經濟聯盟”組織和中國領導人提出的“絲綢之路經濟帶”倡議。2018年3月，首屆中亞領導人非正式會晤在阿斯塔納舉行，新版“中亞經濟一體化”愿景和方案呼之欲出。隨著印、巴的加入，極有可能在上合組織空間里出現帶有南亞特色的一體化方案或經濟聯通倡議。這種區域經濟發展方案多元化的趨勢已經在上合組織成員國所在地區顯現，協調和對接這些不同取向、不同組合、不同類型的多邊經濟活動，將成為上合組織未來在經濟合作領域中的又一重要職能。2015年，中國領導人與普京總統在莫斯科簽署聯合聲明，表示“努力將‘絲綢之路經濟帶’建設和‘歐亞經濟聯盟’建設相對接，確保地區經濟持續穩定增長，加強區域經濟一體化，維護地區和平與發展。雙方將秉持透明、相互尊重、平等、各種一體化機制相互補充、向亞洲和歐洲各有關方開放等原則，通過雙邊和多邊機制，特別是上海合作組織平臺開展合作”。目前，“絲綢之路經濟帶”與“歐亞經濟聯盟”的對接工作正在不斷深入。這一過程所取得的成果和經驗，將為上合組織空間內其他經濟活動的協調與對接提供借鑒。

（四）應成為實現多樣文明包容與繁榮的平臺。

從歐亞地區到南亞地區，上合組織包含了世界上文化多樣性最豐富的地區。2018年3月，上合組織秘書長拉希德·阿利莫夫在參加“新時代上合組織新發展”國際智庫論壇時引用哈薩克斯坦國家通訊社的報道稱，目前上合組織成員國覆蓋了歐亞大陸領土的60％和世界人口的40％。在這樣一個廣袤地區生活著200個以上的民族和族群，使用的語言超過100種，信奉著10種以上的宗教。在這樣一個廣闊的地域空間推動合作，弘揚“上海精神”中“尊重多樣文明、謀求共同發展”的內涵，在文化上建立起相互理解、相互尊重、相互欣賞的人文環境就顯得尤其重要。2017年5月，中國領導人在“一帶一路”國際合作高峰論壇的演講中建議將“絲綢之路經濟帶”建設成“文明之路”并提出文化、教育、體育、衛生、智庫多層次合作方向。這不僅僅是建設“絲綢之路經濟帶”促成民心相通的基本任務，也是上合組織成員國鞏固政治、安全、經濟等政府間合作的重要民間基礎。以上合組織為平臺積極促進各成員國人文合作和文化交流，必將是本組織青島峰會后的重點發展方向。

（五）應成為促進國際政治民主化和推廣構建人類命運共同體理念的平臺。

上合組織完成擴員后，其成員基本是由發展中國家構成，中國、俄羅斯、印度又占了代表新興經濟體的“金磚五國”（BRICS）的3/5。面對目前世界原有的政治經濟秩序，各成員國普遍有優化發展環境的共同需要，有參與國際社會基本關系規則制定的訴求。以上合組織為平臺反映各成員國呼聲，并作為聯合國等國際組織的重要成員積極參與全球化時代國際政治新秩序建設，通過集體行動促進共同發展環境的改善。同時，攜手各成員國，對當今世界發展的共生、共治、共榮大趨勢形成主流意識，以積極態度迎接“各國共商、共建、共享的第四輪經濟全球化”。并充分重視各成員國均為中國周邊鄰國的雙重身份，以上合組織為團結周邊國家的平臺，“講好中國故事，傳播好中國聲音，把中國夢同周邊各國人民過上美好生活的愿望、同地區發展前景對接起來，讓命運共同體意識在周邊國家落地生根”。并借助于上合組織政治、安全、經濟、人文等領域中已經形成的成熟合作機制，促成更多體現成員國間“和衷共濟”“親誠惠容”精神的合作成果，將上合組織成員國所在地區打造成構建人類命運共同體的早期示范區。

總之，17年的歷史可以看作一個人接近青年的準成熟期，但用同樣的時間段考察一個國際組織就顯得短暫。從這個意義上看，上合這個年輕的組織身上仍有許多需要解決的問題，例如：堅持協商一致原則與提高效率的矛盾、成員國承擔義務不同與大小成員國一律平等的矛盾、成員國之間因歷史恩怨和現實利益分歧產生的矛盾等等。對于一個不同于以往國際組織的新型區域合作組織而言，這些問題的存在并不妨礙其凝聚力、行動力、影響力的繼續建設和發展。只要各成員國堅持弘揚“上海精神”，秉持《上合組織憲章》規定的“不結盟、不對抗、不針對第三方”的原則，認真執行《上合組織成員國長期睦鄰友好條約》規定的內部關系準則，青島峰會將成為上合組織擴容后重振精神、理順關系、再度揚帆的集結號。就構建人類命運共同體的國際實踐而言，中國周邊將是立足點，發展中國家是基本力量，新時代上合組織將以發展中國家為依托，從中國周邊起步，承載起推進人類命運共同體建設的時代使命。（注釋略）

來源：《和平與發展》2018年第3期

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