導讀

應國家主席習近平邀請，美國總統特朗普于11月8日至10日對中國進行國事訪問。這是繼今年4月海湖莊園會晤、7月G20漢堡峰會碰面之后，中美兩國元首的第三次會晤。作為中共十九大召開后首位訪華的外國元首，特朗普的到訪將給兩國關系和全球格局帶來新的變化。

盤古智庫高級顧問、北京大學國際戰略研究院院長王緝思先生，分析了特朗普對外政策的特點，指出他上任之后中美關系的新變化和影響中美關系的主要因素，并對中美關系的未來進行了展望。

原題：特朗普的對外政策與中美關系

口述/王緝思采訪整理/俞鳳

2016年，地產商人唐納德·特朗普以共和黨人的身份參與美國總統競選，并成功擊敗民主黨候選人希拉里·克林頓，順利當選。特朗普上任后對美國的內政和外交政策都進行了重大調整。在對華態度上，特朗普顯得比較“強勢”。他不僅曾公開批評中國的貨幣政策、南海活動和朝鮮政策，還可能在近期采用“301條款”對中國打擊盜版、知識產權保護及不公平貿易采取措施，但他的對華貿易政策又被美國媒體稱為“光說不練”。

由于特朗普本人行事風格的不羈善變及其領導班子尚未到齊，我們尚無法對特朗普的外交政策進行準確的預測。但根據特朗普本人的特點及其上任以來的行為，我們還是可以來分析特朗普對外政策的特點，指出他上任之后中美關系的新變化和影響中美關系的主要因素，并對中美關系的未來進行展望。

上任之后，特朗普對美國的內政和外交政策都進行了重大的調整。在國內，他把美國經濟的衰落歸咎于建制派精英和其他國家的不公平競爭行為，呼吁要“讓美國再次強大起來”。他希望通過采取嚴厲的行動打擊非法移民，推行新的醫保改革以替代奧巴馬醫改，調整聯邦預算，啟動稅改和調整貿易協定等策略來重振美國經濟。在國際上，他宣布正式退出《跨太平洋伙伴關系協定》（TPP）和《巴黎協定》，并決定重新啟動關于《北美自貿協定》（NAFTA）的談判等。

這些行動都與他在競選總統時和就任后強調的“美國優先”原則相一致。因此，可以說這是特朗普對內和對外政策的總原則。在競選時，特朗普就強調要把美國利益放在首位，他的信條不是全球主義而是“美國主義”。特朗普在就職演講中指出，他領導下的美國政府提出的所有關于貿易、稅收、移民和外交等政策都將致力于使美國工人和美國家庭受益。

相較于特朗普國內政策的明朗化，特朗普的對外政策在一定程度上來說是“未知”和“不確定”的。在特朗普政府之前，美國政府通常會用一種規范化的語言來明確表述其國際戰略思想。例如，克林頓政府堅持將“經濟、安全、民主”作為其外交戰略的“三大支柱”；小布什則是個“戰時總統”，在外交戰略上主張反恐壓倒一切；奧巴馬政府堅持“不干蠢事”的外交原則，希望全面改善與其他國家的關系。

就主觀愿望而言，奧巴馬希望改善美國與俄羅斯的關系，并且在其任上改善了美國同古巴和伊朗的關系，在對華關系上也做了許多努力。特朗普的外交政策卻很不明確。目前為止，美國政府尚未發表任何論述其外交全局的演說和文件。僅從特朗普的行為很難看清他對美俄關系、中東問題、拉美地區及亞太地區的策略。奧巴馬本人存在一個與其團隊、政黨和國會等建立共識（consensus building）的概念，但特朗普不存在這樣的概念。他本人對國際事務并不太了解，卻又不太愿意聽取他人的意見或者建議。因此，目前還很難確定在特朗普任上，美國的地緣戰略重點、美國對全球治理的參與度以及美國將如何處理與俄國的關系等問題。

盡管如此，從特朗普以美國利益為首的總政策原則和美國社會政治的現狀來看，美國對外戰略的意圖和特點還是可以確定的。

首先，特朗普的對外政策不但要讓位于國內事務，還要以滿足國內利益為第一考慮。這與特朗普當選前后美國政治的變化密切相關。特朗普的當選在一定程度上是民粹主義和反精英情緒的勝利。它體現了美國政治的極化現象，這包括了美國兩大政黨的極化和民眾的分裂。

在競選中，特朗普所得到的普選票與選舉人票之間存在著巨大的差異。雖然希拉里·克林頓所得到的普選票要比特朗普多了近290萬，但她并未得到選舉人票的多數，因此只能落敗。這種現象在歷史上是罕見的，也造成了許多選民對特朗普的當選不滿。因此，當前美國的民眾是分裂的，政黨是極化的。特朗普不同于歷任總統，他在上臺之后并沒有試圖縮小這種裂痕，醫治創傷，反而加重了這一現象。目前看來，特朗普的支持率在這幾個月來還在下降，他能否在四年的任期內形成一個完整的內政外交思想，都很成問題。如果特朗普想在四年之后繼續擔任美國總統，那么他至少會在之后的一段時間內關注國內問題，把精力放在國內。

其次，特朗普強調成本效益核算，將盡可能減少美國在國際事務中的投入，減少外交事務給美國帶來的負擔。作為一位精明的商人，特朗普深諳交易之道，強調“低成本、高收益”。因此，他會盡可能減少美國在對外事務方面的預算，例如減少國務院的預算和國際援助，但他會加強國防力量，增加防務預算。在特朗普任上，美國很可能會讓其他國家來為其分擔國際義務。例如，特朗普希望由中國來幫助美國解決朝核問題，由北約作為歐洲安全和反恐的主要基石，要求北約其他盟國增加防務預算，威脅要減少對北約的支持等。

再次，特朗普注重雙邊合作，不喜歡多邊主義。特朗普更擅長于一對一的交易模式。他認為多邊主義可能會對自己構成限制，因此更傾向于雙邊合作。特朗普在任職之初就簽署行政令決定退出TPP，并試圖與相關國家建立雙邊貿易協定。特朗普認為退出TPP對美國人民而言是一件好事，并且表示將“建立許多雙邊貿易協定”。在退出TPP之后，特朗普也積極同日本等國談判雙邊貿易協定之事宜。此外，特朗普在任職之初就表示要終止NAFTA協議，雖然后又改口稱不會終止NAFTA協議，但決定重新同加拿大和墨西哥啟動關于NAFTA的談判。由此種種，皆可看出特朗普對雙邊合作的偏愛。

另外，特朗普強調務實交易，低調處理價值觀外交和人權問題。可以肯定的是，人權問題在特朗普外交戰略中所占的比重將是近幾十年來最低的。從特朗普本人的言行來看，我們很難確定他個人的價值觀取向。近年來美國國內的人權情況也是令人擔憂的，因此，他不可能突出價值觀外交。從更加廣闊的背景來看，包括美國的民主在內的西方民主，在近年來出現了很大的問題。簡單來說，一個沒有得到大多數選民選票的人當選了美國總統，這如何體現美國的民主？同時，美國的人權問題、槍支管制問題等都存在問題。因此，我們很難想象在特朗普任上美國如何去攻擊其他國家的人權問題，或讓其他國家去學習美國的民主榜樣。

最后，特朗普有可能在外交上進行軍事冒險。今年4月，就在習近平主席與特朗普在海湖莊園進行首次正式的首腦會晤期間，特朗普下令向敘利亞霍姆斯省的空軍基地等目標發射了59枚“戰斧”巡航導彈。此舉震驚世界，不僅遭到俄羅斯和敘利亞方面的譴責，還在美國國內引起了激烈的爭論。美國對敘利亞的空襲似乎與“美國優先”原則并不相符。另據《華盛頓郵報》報道，特朗普對敘利亞發起軍事打擊的一個重要原因在于，他被幾張敘利亞小鎮遭受毒氣襲擊和嬰兒慘死的照片所觸動。

也就是說，從某種意義上來看，特朗普是出于道德立場發起了此次空襲，并且他的這一決策也沒有事先獲得國會的授權，甚至可能沒有得到內閣成員的集體同意。可見，特朗普在國際上采取軍事行動時，并沒有像過去的總統那樣有著深入的考慮和周密的盤算，因此無法排除他在外交上進行軍事冒險的可能性。

在特朗普任上，中美關系又會有哪些新變化？回答這個問題之前，我們需要回顧下近年來中美關系的發展和特點。近年來，中美關系進入了一個新常態。這個新常態主要包括三方面的特征。

第一，中美雙方合作與競爭同時增強，國內因素對兩國外交影響越來越大。在經貿、全球治理、人文交流領域，中美合作大于競爭和摩擦。在國際安全領域，特別是在亞太地區安全問題上，競爭更加突出。雙方在經貿、人文、全球治理等領域的合作加深，同兩國在亞太地區安全領域的戰略競爭性增強，形成了鮮明對照。

第二，中美戰略競爭加強這一趨勢所得到的媒體報道和公眾關注，大大多于中美關系中積極、正面的消息。在社交媒體日益成為公眾了解國內外形勢主要渠道的趨勢下，這種負面因素更顯突出。加上中美兩國在社會制度和意識形態上存在著差異，宣揚有關對方國家和雙邊交往的“好事”，可能會冒一定的政治風險。盡管中美政府高層保持著頻繁、順暢的溝通，交往氣氛良好，但兩國的民間輿論往往“不買賬”，不斷要求政府更加“強勢”。這種國內政治背景和輿論環境，在很大程度上抵消了中美合作的實際效益，也加大了達成某些戰略諒解的難度。

第三，中美兩國在戰略思維方面也存在反差。美國并沒有把中國視為最大的安全威脅，但在許多中國人眼里，美國是最大的戰略威脅，沒有之一。據此，很容易想象美國也已經把中國視為最大的戰略威脅。其實，從美國近年來的國家安全文件、領導人講話和實際外交活動、軍事部署來看，中東動蕩、極端勢力、暴恐活動、俄羅斯挑戰等問題牽扯了美國對外事務的巨大精力。中國崛起是美國在世界上的幾大挑戰之一，而且是機遇和挑戰并存，挑戰往往不像美國面臨的其他國際危機那樣迫在眉睫。這種戰略思維上的反差，容易使人夸大中國在美國全球戰略中所處的現實地位，對美國(特別是美國的中國問題專家)關于中國的言論過于敏感，不利于中國更好地抓住美國在世界其他地區、其他問題上對中國的戰略需求，擴大合作面。

換言之，中美關系進入了一個合作與競爭同時增強、國內因素對兩國外交影響更大的“新常態”，但談不上進入了“摩擦從量變到質變的轉折點”，或者一直會“螺旋式下滑”。中美關系的這種新常態正是特朗普當選和上任的大背景。在一段時間內，這種“新常態”還將持續。

在特朗普上任前后，中美之間雖有些小的摩擦，但整體關系仍然較為積極。特朗普在競選期間對中國的態度比較強硬，曾經指責中國竊取美國就業機會、操縱貨幣和進行間諜活動等。2016年12月2日，特朗普與臺灣地區領導人蔡英文通電話。這是中美1979年建交以來臺灣地區領導人首度與美國新當選總統對話。隨后特朗普在推特上發文稱蔡英文為“臺灣總統”，引發中國外交部強烈反對。在2016年12月11日的采訪中，特朗普又對中國的貨幣政策、南海活動和朝鮮政策提出批評。他聲稱，美國既然未能就包括貿易在內等其他事情和中國達成協議（Make a deal），為何要被“一個中國”政策限制住。這些行為難免令人對特朗普上任后的中美關系有所擔憂，但是特朗普執政以后兩國關系出現了一些新的變化，其中有不少積極的變化。例如，在特朗普上任不到半年的時間里，習近平主席已經兩次同他進行了氣氛友好的深入交流，包括4月在美國佛羅里達海湖莊園的會晤和7月在G20漢堡會議期間的會見。兩人也多次通過電話溝通對朝鮮半島等問題的看法。

在海湖莊園會晤中，習近平表示，“我們有一千條理由把中美關系搞好，沒有一條理由把中美關系搞壞”，特朗普對此也做了積極的表態。中美兩國宣布要建立外交安全對話、全面經濟對話、執法及網絡安全對話、社會和人文對話等四個高級別對話機制。2017年6月，中美雙方在華盛頓進行了首輪外交安全對話，取得了不錯的效果。雙方還就加強對話合作、維護南海和平和穩定、在戰略安全領域加強溝通與合作等方面達成了共識。7月份的首輪全面經濟對話或許不如預期中的順利，但對話“最重要的成果是確認了中美經濟合作的正確方向，也就是堅持把合作共贏作為發展雙邊經貿關系的基本原則，把對話磋商作為解決分歧的基本方法，把保持重大經濟政策溝通作為對話合作的基本方式，這為未來中美合作奠定了堅實的基礎。”

雖然中美關系將維持這種“新常態”，但在特朗普任上美國的對華戰略具有碎片化、具體化的趨勢，這將是特朗普上臺之后中美關系的一個新變化。過去的美國政府總會與中國政府找個戰略定位，例如中國提出新型大國關系，美國提出建設性伙伴關系等。特朗普則明確表示他沒有什么新的框架和新的說法，不過是就事論事，做筆交易（make a deal）。這是與過去不同的。目前為止，美國尚未呈現出一個明確的對華政策。這不等于說特朗普沒有對華戰略，只是說在特朗普任上美國的對華戰略具有碎片化和具體化的特點。

當然，這也不代表美國作為一個國家沒有一個明確的對華態度和戰略選擇。“美國國家利益、美國國內政治環境、美國國內對華戰略主流觀點等因素”都將影響特朗普的對華政策，使之存在一定的確定性。之所以說特朗普的對華戰略具有碎片化的趨勢，主要是從以下兩個方面來判斷的。一方面，特朗普團隊中的許多人員尚未到位。例如，美國國務院負責東亞事務的代理助理國務卿董云裳接任助理國務卿之職的可能性仍是個未知之數；同時，處理東亞政策的助理國防部長也還未確定。這種情況也是歷史上比較罕見的。究其原因，可能是特朗普與國會在具體的人選問題上存在分歧，也可能是有些人有能力卻不愿意在特朗普麾下任職，還可能是特朗普認為他根本不需要那么多人員，也就不需要這些職位了。另一方面，國家的戰略需要由具體的人員用書面的方式或規范的語言加以說明，到目前為止特朗普還沒有一個完整的對外政策宣言或文件。因此，在特朗普及其政府尚未形成一個明確的整體外交戰略思想和團隊人員尚未到位的情況下，他很難在對華戰略方面形成整體的大局觀，只能傾向于碎片化、具體化地處理對華事宜。

鑒于在特朗普任上中美關系將呈現碎片化、具體化的趨勢，影響中美關系的主要因素就成為格外值得關注的問題。事實上，目前影響中美關系的最大問題不在于兩國的經貿關系，而在于朝核問題。

在當前美國的對華政策中，朝核問題是首要突出的問題。

首先，朝核問題關乎特朗普對外政策的可信度，甚至于其執政的合法性問題。特朗普上臺之后曾多次提到，朝鮮對美國安全造成最大的威脅，是他執政期間最迫切需要解決的問題之一。特朗普在4月24日會見聯合國安理會成員國代表，呼吁聯合國對朝鮮采取強硬的制裁措施。同時，他也多次向朝鮮發出強硬的信號。8月8日，特朗普在新澤西表示：“朝鮮最好不要再對美國發出威脅”，否則“他們將遭遇世界從未見過的烈焰怒火”。 8月11日，特朗普還在推特上發文稱“軍事解決方案現已完全就位，如果朝鮮行為不智，（朝鮮將被）鎖定并且彈藥上膛。希望金正恩另尋他途。”美國國務卿蒂勒森在最近的一次講話中，首先提到的也是朝核問題。

可以說，特朗普的政績或對外政策的“可信度”就反映在對朝鮮核武器問題的處理結果上，他把自己的信譽拴在了朝核問題上。特朗普發出了這么多的信號，又多次做了強硬的表態，如果最終朝核問題仍未解決，或他所說的事情沒有任何一件得到實現，則真如部分媒體所說，他不過是在“打嘴炮”，這就會使他的信譽受損。如果什么都不做，他也很難向國內民眾交代。因此，鑒于朝核問題的解決涉及到他本人的信譽和對外交政策的可信度，特朗普勢必會做點什么。

其次，目前為止，我們并未看到朝鮮在核武器方面有任何退讓，甚至很難想象朝鮮會做出讓步。朝鮮對待美國的態度也很強硬，多次與其互放狠話。在聯合國安理會通過對朝制裁決議之后，朝鮮發表政府聲明，稱“只要美國的反朝活動與核威脅持續不斷，不管別人說什么，朝鮮絕不會把自衛性核遏制力作為談判條件，不會在已選的國家核力量強化道路上退讓半步。”“如果美國不放棄扼殺朝鮮的冒險意圖，而輕舉妄動，那么朝鮮將不惜動用任何撒手锏。”8月9日，朝鮮人民軍戰略軍司令官金絡謙大將向美國發出警告，稱“朝鮮人民軍戰略軍慎重地考慮同時發射4枚‘火星－12’型中遠程戰略彈道火箭的關島包圍射擊方案。”同時，美國認為朝鮮在核武器方面已經有了重大突破，具備打擊美國本土的能力。這些都使特朗普感受到威脅，又如何能夠坐以待斃？

再次，如果特朗普真的決定對朝鮮施加重大壓力，甚至于進行軍事打擊，他不太可能會在國內遇到較大壓力。因為朝鮮與美國沒有經貿往來，且美國國內對朝核問題的看法也比較一致。美國國內的政治集團和政黨都認為朝鮮是“邪惡國家”，對美國造成巨大的安全威脅。當然，對于這一威脅的緊迫程度具體有多大，美國國內是存有分歧的。不論如何，他們都認為美國應該采取行動來應對這一威脅。因此，如果特朗普決定對朝鮮采取行動，他得到的支持率應該不小。

最后，從軍事行動的操作性來看，特朗普可以有若干種不同的方案。大多數人認為，美國采取軍事行動的后果將是不可承擔的，但軍事行動的可能性存在不同層級。最大的層級是發動全面戰爭，這將造成災難性結果，也比較可能遭到反對。不過，如果特朗普采取逐步升級的軍事行動，他所遇到的阻礙將會較小，其結果則要取決于朝鮮的態度。若朝鮮做出讓步，危機或可得到緩解；若朝鮮拒絕讓步，這種軍事行動就將升級為沖突甚至是戰爭。

正如前文所述，特朗普追求“低成本，高收益”，不愿意在國際事務上投入太多成本，傾向于要求國際盟友替他承擔國際義務和責任。因此，他把朝核問題的解決寄托在中國身上。如果中國愿意幫助他解決這一問題，他可以在其他問題上睜一只眼閉一只眼，有所退讓；如果中國拒不幫助，他則可能在其他方面予以報復。所以，朝核問題是需要引起我們高度重視并做出預案的問題。

在朝核問題上，中美兩國對待朝核問題的態度明顯不同，中國對朝鮮的同情多于美國。中國認為朝美雙方應該坐下來和談，美國卻認為他們之間根本沒有和談的基礎。在中國提出的“雙暫停”問題上，美國也未曾表現出什么努力。可以說，中美在朝核問題上的分歧比較嚴重。在今后一段時期，這種分歧可能擴大，而非縮小。這是中美關系中令人較為擔憂的一個問題。

與朝核問題相比，經貿問題并非能讓中美關系立即惡化的因素。因為中美之間的經貿關系極為密切，兩國的經貿問題主要體現在美國的貿易逆差。美國希望能夠多向中國出售農產品，減少在中國的投資，以解決貿易不平衡問題。在這方面，中美雙方還有協商余地。美方的經濟學家、政府官員和企業家都明白，中美的貿易摩擦是不可避免的，但它是個長遠問題，需要一個相互協商的過程。特朗普在經貿方面采取行動時會有更多的顧慮，但不等于不會采取行動。他可能會對中國采取一些有限、謹慎的貿易制裁。同時，中美的經貿問題又與朝核問題聯系在一起。美國懷疑中國的一些企業在對朝制裁問題上并沒有完全執行聯合國安理會的決議，或者說在執行上存在違反法律的問題。如果美國與中國就這個問題進行交涉，則可能引起中方的反彈。

此外，移民問題和人權問題依然將是影響中美關系的因素，雖然其重要性遠不如朝核問題和經貿問題。特朗普十分重視移民問題，因此，持中國護照非法滯留美國的“移民”也將成為影響中美關系的一個因素。同時，雖然人權問題在中美關系中的地位正在下降，但還未完全消失。美國將會繼續關注與美國人相關的人權問題，而這也會與美國的移民政策和非法居住問題相關聯。

在展望中美關系之前，有必要談談美國的未來走向。每當美國的外交遭遇挫折或國內經濟衰落時，總會出現“美國衰落”的言論。當前，人們也在懷疑特朗普是否會帶領美國走向力量衰落的不歸之路。對于這個問題，我們還很難做出明確的判斷。

美國得以維持強大的重要原因在于四個方面，即簡單而統一的民主價值觀、相對穩健的法制、技術創新和制度創新能力以及強大的公民社會。就目前情況來看，美國的民主價值觀確實受到了嚴重的挑戰，人們已經難以理清民主黨和共和黨的價值觀。在社會文化日漸多元化、階級差異加劇和貧富差距加大的情況下，美國政府應該如何去凝聚人心，形成一個與傳統相接軌的價值觀是個值得關注的問題。如果美國沒有形成一個具有凝聚力的新價值觀，它便很可能走向衰落。美國的法制傳統和實踐也遭到了一定程度的沖擊，雖然美國目前尚未有明確的制度創新，其技術創新的能力依舊走在世界前列，沒有明確衰落的跡象。

同時，美國強大的公民社會能夠對這個國家起到穩定器的作用，使之緩慢地進化而不會發生劇烈的左右搖擺。就經濟情況而言，美國目前仍處于較好的階段。人們說美國的硬實力在下降，不過是與中國的經濟數據進行對比。除了中國之外，美國與其他主要經濟體（例如日本和歐盟）的經濟數據之間的差距是在加大而不是縮小的。因此，僅從這幾個方面來看，還無法判斷美國是否已經無可挽回地衰落下去了。

但必須承認，美國遇到了立國以來最嚴重的危機之一。美國是否能夠克服這個危機，繼續保持這種社會活力、創新能力、法制傳統和凝聚民心的價值觀，還需要進一步觀察。當然，美國人很少愿意承認自己的國家正在衰落。一些人認為現在的情況很糟糕，但四年之后美國又會重回活力。鑒于聯邦政府所出現的混亂局面，美國國內的一部分人開始把主要的關注點放在地方政府、企業和公民社會之上。他們正以此來尋求出路，希望在聯邦政府混亂和不得人心的情況下，保持社會活力，以防某天美國聯邦政府出現問題，還可以此來挽救美國。

綜上所述，鑒于特朗普的對外政策和美國內部政治的不確定性，中美關系出現了“碎片化”的趨勢。我們目前難以對美國的戰略做出總體的預測和規劃，但可以判斷朝核問題將成為影響中美關系的關鍵因素。考慮到特朗普對外政策所呈現出的種種特點，我們需要重視朝核問題，加強危機預防和管理機制。同時，由于兩國國家利益和意識形態方面的深刻分歧，中美兩國關系的未來道路必將是不平坦的。雙方的戰略互疑不會消除，但能夠避免“修昔底德陷阱”，即長期的嚴重戰略對抗。另外，需要強調的是，在特朗普任上，總統的對華態度、特朗普政府的對華態度和美國的對華態度是三個層面的東西，并不完全等同。我們只有在這三個層面都做好準備，才能更好地應對中美關系的變化。

（王緝思系盤古智庫高級顧問、北京大學國際戰略研究院院長、北京大學國際關系學院教授，俞鳳系《當代美國評論》編輯部博士。）■