近些年來，各開發區普遍走上了快速擴張發展的道路，但地理空間限制的突破也帶來了核心開發區與周邊園區的管理及協調難題。如何建立合理的“區”、“園”管理模式，充分發揮“園”、“區”1+1>2的效果，將是十分有必要討論的問題。本文中，正略鈞策集團特色小鎮和產業園的產業規劃及招商引資研究課題組將針對“區”“園”關系現狀及分類，結合“一區多園”管理模式的優勢，對“一區多園”管理模式問題進行探討，并提出最有效的應對策略。

　　一、“區”“園”關系現狀及分類

　　目前，我國開發區的“區”、“園”管理模式，大體上有以下3種類型：

　　1.“一區一園”管理模式

　　即開發區管委會管理一個園區的體制。這種體制一般用在高新技術園區建設的初始階段或者規模實力較小的城市，特點是精力集中、關系簡單、易于操作和運行管理。

　　2.“區園合一”管理模式

　　開發區管委會與園區兩個牌子一套人馬、開發區與園區作為一個行政區的體制。正略鈞策認為，這種體制有利于處理好園區所在地的各種關系，減少交易成和協調難度，提高決策和工作效率，有利于與所在行政區形成一體化合力發展的局面。例如蘇州工業園、北京中關村、體制調整前的青島嶗山區與高科園就是這樣的體制。但是，伴隨著區園建設與發展，這一體制下的社會管理功能會不斷強化、自主創新功能弱化，導致開發區管委會“小政府、大服務”的體制優勢減弱。因此，從長遠來看，不宜鼓勵國家開發區和所在行政區合并。

　　3.“一區多園”管理模式

　　“一區多園”，就是擴大開發區原有的地理空間，通過增加新建園區或將已經具備一定發展基礎的園區整合并入開發區，實施區位優勢、資源優勢、基礎優勢、政策優勢和服務優勢共享的政策，對核心園區與非核心園區、綜合性創新孵化園區與專業性功能產業園區，進行模塊化分布、集中化管理、平等化待遇、層次化擴散，形成大開發區發展格局。正略鈞策認為其主要特點是，成立由副市級領導擔任管委會工委書記、管委會主任的高位協調與領導機構，代表市委市政府領導開發區建設與發展工作，從整體上謀劃一個城市的高新技術產業發展。

　　這類體制又分為兩種：

　　(1)由開發區管委在一片區域內規劃建設多個產業園區所形成的“一區多園”，可以稱之為虛擬的“一區多園”體制，這種模式發展到一定階段往往會遇到空間瓶頸;

　　(2)由管委會管理協調，分屬在不同城區規劃建設的園區，這是目前青島正在實行的實質上或真正意義上的“一區多園”管理體制。

　　正略鈞策認為，后者可以有效破解開發區發展的空間瓶頸，調動各城區的積極性，根據高新技術產業發展趨勢和要求，建設不同特色和優勢的園區，有利于開發區的可持續發展。因此，建立統分結合(統，即由開發區管委會統一管理和協調;分，即各個園區分屬在各城區并由其作為投資和運營主體)的“一區多園”管理體制和發展模式是國家開發區又好又快發展的必然選擇。例如，北京中關村、上海張江高科、青島開發區等均實行這種體制。

　　二、“一區多園”管理模式的優勢

　　總而言之，“一區多園”模式突破了土地空間的限制，體現出開發區規模效應、集聚效應、輻射效應和帶動效應的最大化，是“區”、“園”關系發展的大勢所趨。正略鈞策集團認為其具體優勢如下：

　　1.突破空間限制

　　“一區多園”是從“點”到“面”協調與互動的最佳形式。正略鈞策認為它打破了開發區的固定邊界，將各種優惠政策遍及其它園區，提升了區域內開發區協作效率。

　　2.資源統籌協調

　　“一區多園”有利于區域內資源的優化配置，有利于避免各園區在創新上的無序化競爭和產業上的同質化競爭，有利于區域經濟的統籌協調發展。

　　3.產業互補聯動

　　“一區多園”促進了創新價值鏈與產業價值鏈的結合，擴大了創新集群與產業集群的深度和廣度，推動了區域經濟聯動。正略鈞策認為，這有助于適應園區擴張和園區間競爭與合作的新需求，從而形成“一區多園”的有機組織系統，形成有效的創新聚集和創新擴散效應，實現產業聚集與創新擴散的適度均衡和有機統一。

　　三、“一區多園”管理模式問題及對策

　　然而，“一區多園”也存在著一系列跨界管理(不同級別政府間的管理邊界沖突、核心區與非核心區園區的管理沖突、市場發育程度不同園區間的統籌管理沖突)、多重博弈(條塊二維博弈、省市區三級博弈)的根本問題。

　　因此，如何走出“越界管理難協調、多重博弈難均衡”的困境，是當下我國開發區政府在“園”、“區”關系及管理模式上亟待解決的。正略鈞策認為具體有以下四點對策：

　　1.強化開發區“一區多園”管理體制創新的頂層設計

　　明確統一規劃、合作共建、協同管理、共享收益的指導思想，認清“發揮市場在資源配置中的決定性作用和更好發揮政府作用”的發展趨勢，構建與時俱進的柔性組織結構，明確各個園區功能定位，彰顯園區發展特色。

　　2.統籌協調開發區“一區多園”的行政管轄權與經濟發展權

　　強化省級政府對開發區整體的經濟發展權,保留市區級政府對所轄開發區園區的行政管理權,采取行政管轄權與經濟發展權相分離的“雙重分管”體制。

　　3.建立科學合理的開發區“一區多園”政府治理結構

　　創新組織形態，構成股東會、董事會、總經理和各部門之間相互協調且相互制約的關系建立風險共擔與收益共享的利益共同體。正略鈞策建議：構建由政府和開發區入駐企業聯合組成的開發區管理機構股東會，形成開發區自治體的決策機構。引入競爭機制，采用先進的企業管理理念，致力于發展開發區公共事務，建立以企業為導向的服務體系。

　　4.做大和分好開發區“一區多園”的利益蛋糕

　　建立“一區多園”的統籌協調發展管理體系，強化創新空間與產業功能上的互補，促進創新價值鏈與產業價值鏈的結合，擴大創新集群與產業集群的深度和廣度，推動區域經濟聯動。不斷權衡各方利益。正略鈞策認為，應建立健全開發區“一區多園”的利益協調體制機制，理順“一區多園”的利益關系,權衡“一區多園”各方管理機構的利益,處理好企業微觀利益與國家宏觀效益的關系，確保開發區“一區多園”全面協調可持續發展。

　　本文作者：正略鈞策集團《特色小鎮和產業園的產業規劃及招商引資》研究課題組

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