正略鈞策：開發(fā)區(qū)“區(qū)鎮(zhèn)合一”管理模式淺析

　　作者：正略鈞策集團《特色小鎮(zhèn)和產(chǎn)業(yè)園的產(chǎn)業(yè)規(guī)劃及招商引資》研究課題組

　　近年來，隨著開發(fā)區(qū)的不斷發(fā)展壯大，空間范圍、職權(quán)邊界逐步擴張，如何明確定位開發(fā)區(qū)與周邊行政區(qū)縣(鎮(zhèn))的關(guān)系，化解“區(qū)”、“鎮(zhèn)”二元博弈，也逐步成為關(guān)注的焦點。本文中，正略鈞策集團《特色小鎮(zhèn)和產(chǎn)業(yè)園的產(chǎn)業(yè)規(guī)劃及招商引資》研究課題組，將通對“區(qū)鎮(zhèn)合一”管理體制類型進行探究，對其背后的發(fā)展原因及實際意義進行研究分析。

　　一、“區(qū)鎮(zhèn)合一”管理模式的含義及優(yōu)勢

　　“區(qū)鎮(zhèn)合一”是將開發(fā)區(qū)與其所在的小城鎮(zhèn)(或街道)合并，通過整合歸并政府職能實現(xiàn)體制與制度創(chuàng)新，促進區(qū)與鎮(zhèn)的互動發(fā)展，從根源上解決區(qū)鎮(zhèn)協(xié)調(diào)均衡問題。根據(jù)正略咨詢調(diào)研顯示，早在2004年浦東新區(qū)就通過“區(qū)鎮(zhèn)合一”，迅速打破了原來區(qū)鎮(zhèn)各自為政、城鄉(xiāng)二元的格局，實現(xiàn)了浦東新區(qū)的快速開發(fā)。近年來，全國各地縣市(區(qū))內(nèi)園區(qū)也如法炮制，掀起一股“區(qū)鎮(zhèn)合一”的熱潮，更被視為解決區(qū)鎮(zhèn)二元博弈矛盾的“良藥”，主要原因有二：

　　1.“區(qū)鎮(zhèn)合一”利于協(xié)調(diào)多元主體利益與統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展

　　我國開發(fā)區(qū)大多是在城市外圍農(nóng)村劃定，與周邊小城鎮(zhèn)存在空間重疊或相鄰，但由于管理體制不同且缺乏有效銜接，經(jīng)常出現(xiàn)重復建設(shè)、資源爭奪、發(fā)展失衡等問題，損害各自以及縣市整體利益。正略鈞策認為，需要通過管理合并或合作來協(xié)調(diào)矛盾，建立交叉事務(wù)的協(xié)調(diào)機制來界定彼此權(quán)職，化解區(qū)域內(nèi)部“行政區(qū)經(jīng)濟”壁壘。

　　開發(fā)區(qū)實屬城市型產(chǎn)業(yè)基地，而小城鎮(zhèn)是農(nóng)村地區(qū)產(chǎn)業(yè)與綜合服務(wù)中心，兩者各自為政容易導致城鄉(xiāng)分割、重城輕鄉(xiāng)、資源流動受阻的不均衡增長。據(jù)此客觀上需要縣市政府從宏觀層面整合兩種管理體制，打破行政管轄藩籬，促進城鄉(xiāng)資源有效集中與要素雙向流動。正略鈞策認為，開發(fā)區(qū)管委會與小城鎮(zhèn)政府自下而上通過協(xié)同管理、合署辦公促進兩者優(yōu)勢互補，達到產(chǎn)城融合的目的。

　　2.“區(qū)鎮(zhèn)合一”有助促進小城鎮(zhèn)與開發(fā)區(qū)各自優(yōu)勢互補

　　開發(fā)區(qū)本質(zhì)是依靠實行特殊政策推動土地與功能開發(fā)的特定區(qū)域擁有財政稅收、土地管理、規(guī)劃建設(shè)等多項自主權(quán)，卻沒有資源要素完全管理權(quán)。開發(fā)區(qū)管委會因地方工業(yè)化、城市建設(shè)等特定目的而臨時設(shè)立，職能和機構(gòu)架構(gòu)精簡、靈活，具有較高的組織彈性和行政效率。但是，由于其并非完整的一級政府，相對封閉運作使得開發(fā)區(qū)提供公共服務(wù)與社會保障功能不足，因此向綜合城區(qū)轉(zhuǎn)型是國家級開發(fā)區(qū)進入成熟期的主要發(fā)展路徑。通過分析，正略鈞策了解到，雖然小城鎮(zhèn)政府享有鎮(zhèn)域內(nèi)全部資源的管理權(quán)，卻在“大城市”思維主導下難以獲得各類資源的使用權(quán)。分稅制改革又將小城鎮(zhèn)置于不利地位，權(quán)責不匹配嚴重制約我國經(jīng)濟強鎮(zhèn)的成長活力。

　　正略鈞策認為：“區(qū)鎮(zhèn)合一”不僅有利于開發(fā)區(qū)向小城鎮(zhèn)尋求土地、勞動力等生產(chǎn)資料，獲得公共服務(wù)與社會保障支撐，而且小城鎮(zhèn)也可以分享開發(fā)區(qū)優(yōu)惠政策與品牌效應(yīng)，接受其工業(yè)化的帶動，促進政策優(yōu)勢和資源優(yōu)勢的互補。

　　二、“區(qū)鎮(zhèn)合一”含義及分類

　　根據(jù)開發(fā)區(qū)等級、發(fā)展階段、地理區(qū)位及小城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)等影響因素，可將“區(qū)鎮(zhèn)合一”歸納為區(qū)帶鎮(zhèn)-不完全融合、鎮(zhèn)帶區(qū)-不完全融合以及區(qū)鎮(zhèn)合一，完全融合模式，這三種典型模式。

　　1. 模式一：區(qū)帶鎮(zhèn)——不完全融合模式

　　由縣市政府在開發(fā)區(qū)設(shè)置專門的派出機構(gòu)——管委會全面管理各項開發(fā)與建設(shè)，擁有較大的經(jīng)濟管理權(quán)限和相應(yīng)的行政職能。通常由縣長或縣委書記擔任開發(fā)區(qū)管委會黨工委書記，管委會主任領(lǐng)導高于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府配置。從領(lǐng)導級別上看，開發(fā)區(qū)管委會發(fā)揮規(guī)劃區(qū)內(nèi)資源統(tǒng)籌作用，集中協(xié)調(diào)各部門矛盾，占據(jù)主導地位，而小城鎮(zhèn)政府則服從其統(tǒng)一調(diào)配。

　　從開發(fā)區(qū)發(fā)展階段來看，通常處于成長初期的開發(fā)區(qū)均以招商引資、開發(fā)區(qū)建設(shè)為首要任務(wù)，考慮到與小城鎮(zhèn)完全合并的行政成本與難度較大，所以多采取以開發(fā)區(qū)為主導、部分融合的方式。正略鈞策以往咨詢案例中可以看到，這樣既有利于實現(xiàn)短期內(nèi)資源迅速向開發(fā)區(qū)集中，同時借助小城鎮(zhèn)相對成熟的公共服務(wù)設(shè)施。從地理區(qū)位上看，尤其是臨近主城、區(qū)位較好的開發(fā)區(qū)集聚要素能力強、工業(yè)化速度快，區(qū)帶鎮(zhèn)能夠更加有效地實現(xiàn)工業(yè)化帶動城鎮(zhèn)化。該模式一般多為省級開發(fā)區(qū)所采用。

　　2.模式二：鎮(zhèn)帶區(qū)——不完全融合模式

　　由縣市政府在開發(fā)區(qū)設(shè)置專門的派出機構(gòu)，強調(diào)強鎮(zhèn)的獨立性和主導地位，發(fā)揮對開發(fā)區(qū)的引領(lǐng)、服務(wù)作用。一方面，我國少數(shù)經(jīng)濟社會發(fā)展水平較高的國家級或省級重點鎮(zhèn)通過“強鎮(zhèn)擴權(quán)”獲得了一部分縣區(qū)級經(jīng)濟社會管理權(quán)限，具有較大的行政管理自主權(quán);鎮(zhèn)政府主要領(lǐng)導高配，高于一般鄉(xiāng)鎮(zhèn)。另一方面，這類小城鎮(zhèn)在自下而上的本地產(chǎn)業(yè)化過程中培育了產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)較好、地方根治性較強的開發(fā)區(qū)、產(chǎn)業(yè)園，享受相應(yīng)政府優(yōu)惠政策。

　　3.模式三：區(qū)鎮(zhèn)合一——完全融合模式

　　園區(qū)管委會與鎮(zhèn)政府構(gòu)建 “一套班子，兩塊牌子”的模式，領(lǐng)導成員擔任雙重職務(wù)，部門統(tǒng)一分工，事務(wù)統(tǒng)一管理。正略鈞策發(fā)現(xiàn)：區(qū)與鎮(zhèn)高度融合，管轄范圍完全重疊，是破解開發(fā)區(qū)及經(jīng)濟持續(xù)增長與社會綜合發(fā)展的鑰匙。當園區(qū)要素累積到一定階段，各項事務(wù)已經(jīng)無法再獨立管理，并且強化社會管理與服務(wù)職能成為其主要任務(wù)，則需要適時轉(zhuǎn)型并建立一個綜合型管理機構(gòu)。此外，也不乏由于園區(qū)起步晚、資源欠缺且遠離主城區(qū)，為了減少管理層級、充分利用現(xiàn)有資源，在新區(qū)成立之時就一步到位地建立完全區(qū)鎮(zhèn)合一管理模式。

　　三、“區(qū)鎮(zhèn)合一”三種模式分析總結(jié)

　　我國絕大多數(shù)普通縣市尚處于產(chǎn)業(yè)化初中期發(fā)展階段，開發(fā)區(qū)也剛進入集聚擴張階段，土地開發(fā)、經(jīng)濟增長、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級是第一要務(wù)，因此“區(qū)帶鎮(zhèn)-不完全融合模式”最常見，適應(yīng)性相對較廣。正略咨詢發(fā)現(xiàn)，具有顯著產(chǎn)業(yè)帶動作用的經(jīng)濟強鎮(zhèn)數(shù)量不多，因此“鎮(zhèn)帶區(qū)-不完全融合模式”適用性相對較窄。“區(qū)鎮(zhèn)合一-完全融合模式”對于地方經(jīng)濟發(fā)展基礎(chǔ)，雙方組織架構(gòu)設(shè)置、權(quán)責切割、合作分配機制等都有較高要求。

　　作者：正略鈞策集團(正略咨詢)《特色小鎮(zhèn)和產(chǎn)業(yè)園的產(chǎn)業(yè)規(guī)劃及招商引資》研究課題組

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