由于我國金融業實行分業經營，國有商業銀行的資產結構比較單一，主要集中在貸款這一資產項目，因此本文所指的不良資產主要是指不良貸款。

貸款質量分類管理是度量銀行信貸資產安全程度的一項非常重要的管理方法。我國傳統的貸款質量四級分類管理方法，是以貸款是否逾期及逾期時間的長短為主要標準對貸款質量進行分類，具體分為：正常、逾期、呆滯和呆賬貸款，后三類貸款合稱為不良貸款。國際通行的貸款質量五級分類管理采用以風險為基礎的分類方法，即把貸款分為正常、關注、次級、可疑和損失貸款，后三類貸款合稱為不良貸款。

為了解決國有商業銀行巨額的不良資產，提高信貸資產質量，近幾年來，黨中央、國務院主要采取了兩大舉措：一是成立了三家政策性銀行——國家開發銀行、中國農業發展銀行和中國進出口銀行，剝離了國有商業銀行的部分政策性業務；二是成立了四家金融資產管理公司——華融資產管理公司、長城資產管理公司、東方資產管理公司和信達資產管理公司，一次性剝離和收購國有商業銀行不良資產1.4萬億元。這些措施雖然取得了一些效果，但是并沒有從根本上解決國有商業銀行不良資產居高不下的問題。目前國有商業銀行不良資產存量仍然很大，增量仍在滋生。根據國家統計局（2003年國民經濟和社會發展統計公報）公布的數據，按照五級分類統計，年末銀行業主要金融機構不良貸款余額為2.44萬億元，不良貸款比率為17.8%，這個比率與世界前20家銀行的平均水平（4%）相去甚遠，就是與金融危機前的東南亞各國6%的水平相比也有較大差距。考慮到現實貸款技術處理因素（為逃避監管把一部分貸款轉化為貸款科目之外的資產），國有商業銀行實際的不良貸款比率將大大超過其賬面比率。與此同時，目前國有商業銀行的貸款增長較快，在正常貸款中也還蘊藏著許多潛在風險。

國內外的經驗教訓表明，銀行不良資產比率過高一直是銀行破產和銀行危機的主導性原因之一。根據國際貨幣基金組織統計，從1980年以來，各成員國由于銀行不良資產比率過高引發的金融問題占所有發生金融問題的66%以上，而由于不良資產比率過高引發金融危機的占58%以上。目前我國國有商業銀行信貸資產狀況形勢嚴峻，如果不能有效控制化解，任其發展，將削弱其融資功能，勢必造成國有商業銀行失去支付能力，使整個經濟運轉受阻，發生金融危機。

1. 國有企業和國有商業銀行產權改革不到住，兩者之間存在“共同產權主體”。我國國有企業與國有商業銀行同屬一個所有者——國家，二者與國家都是委托代理關系，是同一利益主體的不同代理人，而不是有獨立利益的產權主體，因此國有商業銀行與國有企業間的借貸關系實際是一種虛擬的債權債務關系，是一種沒有所有權約束的畸形信用關系。由于“共同產權主體”和主辦銀行制度約束，國有商業銀行對國有企業的監督不僅不能減少“逆向選擇”和“道德風險”，反而有可能增加。在信貸市場中，政府為了支持國有經濟的發展，通過行政或政策性手段要求國有商業銀行向國有企業發放貸款，而這些企業并不一定符合貸款條件，尤其是政府在不承擔風險責任的情況下，銀行貸款往往是沒有安全保證的。政府不合理干預的直接后果便是國有商業銀行信用活動扭曲和金融秩序紊亂，使存量風險累積和增量風險疊加。

2. 宏觀經濟政策不穩定，經濟起伏劇烈。在計劃經濟體制向社會主義市場經濟體制轉軌過程中，由于種種原因，我國經濟運行時冷時熱，相應的金融運行在失控、緊縮、放松、再膨脹的惡性循環中進行，加大了銀行經營風險管理的困難。特別是在經濟建設中，由于對基本建設的計劃調控政策不穩定，要么一哄而起上項目，要么“一刀切”予以阻止，結果形成不少“胡子工程”，銀行騎虎難下，只好強撐著支持。這無疑會給銀行信貸資產帶來很大的風險。如海南省近15年來經歷了三個泡沫經濟發展時期——進口汽車、出口家電和房地產開發，隨后而來的治理整頓、宏觀調控和銀根緊縮，給海南的各行各業帶來了巨大的影響，大部分企業由于適應不了外部環境的急劇變化而出現經營狀況惡化，其結果是成片已征用的土地被閑置，大批項目下馬。截至1998年海南省積壓空置房380萬平方米，停緩建商品房1959萬平方米，已征用未開發的土地達6309公頃，積壓的資金達490億元，是同期海南省GDP的1.1倍。從而導致大部分貸款本息無法收回，形成高額不良貸款。

3. 金融監管乏力。近年來我國金融監管體制逐步理順，金融監管工作不斷加強，但是與國際上先進的金融監管相比，我國的金融監管仍存在不少問題。具體表現在：

（1） 監管目標錯位。目前，我國金融監管仍然側重于合規性監管，忽視風險性監管。合規性監管的市場敏感度差，措施往往滯后于市場的發展，不能及時防范金融風險；而風險性監管在風險識別、度量和處理方法上有著明顯的優勢，能夠及時反映商業銀行的經營狀況，防范和化解潛在風險。

（2） 監管重心不明確。我國金融監管部門對國有商業銀行的法人治理結構和內控重視不夠，監督不力，往往忙于外部監管。特別是對國有商業銀行經營管理班子的職責和行長的職責不夠明確，對其行使職責的情況缺乏有效監督。

（3） 監管方式單一，手段落后。我國金融監管部門主要以現場檢查的方式對國有商業銀行進行監管，監管人員被動地按照上級領導的要求和指示，完成所要求的統計報表和檢查工作，這就使得其只能對少數問題嚴重的銀行進行查處，而難以對整個銀行業實施全面的、經常的、防范性的監管。而且由于監管手段落后，使金融監管的有效性不高。當前國有商業銀行金融電子化已初具規模，無紙化操作越來越多地出現在金融運作過程之中，而目前金融監管的依據主要是銀行填報的各類報表，但目前很多報表不規范，信息失真，使金融監管工作失去了防患于未然的作用，成為事后收拾“殘局”的行為。

（4） 監管人員整體素質不高。監管人員的素質在整個監管工作中占據著舉足輕重的地位，監管質量的高低和權威性在很大程度上取決于監管人員的道德品質、業務素質和從業經驗。目前我國金融監管隊伍中，學歷水平高、監管經驗豐富的專業人才少，業務培訓也存在許多不足。同時，部分監管人員與被監管者保持非正常往來，使自己無法公正公平地行使監管職責，對非法金融活動打擊不力，不能依法妥善處置金融風險。

4. 國有商業銀行經營意識和風險觀念淡薄，金融產品開發乏力，監督制約機制不健全。

（1） 長期以來，國有商業銀行采取粗放型的經營方式，偏重于增設機構和擴大規模，尚未建立起高效的內控治理結構和科學嚴格的信貸管理制度，經營權與決策權分離，責任不清，經營意識不強，管理手段落后，很難使規范有效的管理落到實處，對于貸款風險通常也很難追究個人責任，貸款風險責任制沒有得到真正落實。

（2） 國有商業銀行至今還沒有完全作為真正的企業參與市場活動，受金融政策和自身條件所限，產品開發乏力，客戶只能被動地接受和適應銀行所提供的金融產品。如南京愛立信通信有限公司不僅是江蘇省的利稅大戶，也是眾多銀行爭奪的黃金客戶。2002年3月，南京愛立信通信有限公司由于中資銀行不能滿足其個性化金融服務要求，湊足巨資提前還完了工商銀行、交通銀行19.9億元人民幣貸款，轉而再向華旗銀行上海分行貸回同樣數額的巨款。近20億元的貸款業務一夜之間流向了外資銀行，中資銀行失去了一個優質客戶。

（3） 項目評估質量不高。我國國有商業銀行的信貸隊伍建設滯后，人員素質低，多數不具備成熟的現代管理能力和水平，對貸款項目缺乏足夠的調查研究和分析論證，使貸款決策發生失誤，影響銀行經營效果，給貸款帶來風險。

（4） 監督制約機制不健全。我國國有商業銀行內部管理主要以控制銀行前臺業務操作風險為主，缺乏，對決策層和管理層道德風險的防范和控制。違規經營普遍，決策隨意性，潛在損失嚴重。

（5） 銀行同業間不正當競爭愈演愈烈，有的銀行亂拉客戶使企業有機可乘，多頭開戶，多頭貸款，逃避銀行的監督管理，致使信貸風險日益增大。

5. 企業過度負債，經營管理不善，效益不佳。由于國有商業銀行資產的運用主要是向企業發放貸款，因此，企業經營狀況的好壞、還貸能力的大小以及還貸意愿的強弱等也就成了影響銀行資產質量不可忽視的因素。目前我國存在著“企業間接融資比重高”和“企業資產負債比重高”的問題。據統計，2003年上半年，國內非金融企業部門（包括住戶、企業和政府部門）的新增融資金額為2.13萬億元，其中銀行貸款1.9億元，占比89.5%.許多國有企業的資產比債比率在70%-80%，國有工業企業的資產負債率也高達65%，大大高于工業化國家和國際公認的水平。在西方國家，一般認為企業資產負債比率不應超過50%，否則，就應認為是風險企業。同時，我國國有企業一方面要組織生產經營，另一方面還要承擔職工醫療、保險、教育、福利性事業等義務，使得企業在市場競爭中包袱沉重。過度的負債經營和沉重的包袱削弱了國有企業抵御經營風險的能力。再加之企業經營管理水平低，資金運作不當，造成企業經濟效益不佳。這些問題反映到金融領域內就是銀行呆賬、壞賬貸款比率不斷攀升。

6. 社會信用環境差，企業故意逃廢債。其主要方式有：采取抽空原單位，組建新法人的辦法，甩掉包袱，輕裝突圍，使銀行債權懸空；改頭換面組建新公司，原有貸款本息掛賬，或是直接向銀行提出豁免貸款本息，并得到當地政府的支持；假破產，真逃債，破產后將生產資料分成幾塊成立新企業，而不落實債務，使銀行討債無門。據中國人民銀行調查統計，截552000年末，在工商銀行、農業銀行、中國銀行、建設銀行、交通銀行5家商業銀行開戶的62656戶改制企業，涉及貸款本息5792億元，其中經過金融債權管理機構認定的逃廢債企業32140戶，占改制企業的51.29%，逃廢銀行貸款本息1851億元，占改制企業貸款本息的31.96%.在逃廢債的企業中，國有企業22296戶，占逃廢債企業總數的69.37%，逃廢商業銀行的貸款本息1273億元，占逃廢債總額的68.77%。

7. 法制不健全。隨著我國經濟立法和金融立法的加強，可供保護銀行債權的法律法規越來越多，如《民法通則》、《合同法》、《擔保法》、《企業破產法》、《商業銀行法》、《貸款通則》等法律法規，但這些法律法規只對部分信用行為的債權保護提供了保證，不能涵蓋全部信用行為。比如對惡性逃廢銀行債務的直接責任人的處罰沒有明確的規定，無形中助長了企業逃廢債的傾向。從執法的角度分析，在實際操作中，一是地方保護主義現象普遍，行政干預司法公正的現象時有發生；二是有法不依、執法不嚴現象突出，導致國有商業銀行依法維權工作被動。

降低國有商業銀行不良貸款是一項系統工程，需要政國有商業銀行和企業的共同努力，進行綜合治理。

1. 對國有商業銀行的不良資產進行二次剝離。我國新成立的金融資產管理公司集中處置不良資產，一次性剝離國有商業銀行不良貸款1.4萬億元，但是四家國有商業銀行的不良貸款并沒有剝離干凈，仍然遺留相當大的一部分。為此，應盡快實施二次剝離，以充分利用金融資產管理公司現有的優惠政策和處置手段，加快不良資產處置進度，使國有商業銀行真正能夠輕裝上陣。在剝離范圍的選擇上，應把在《商業銀行法》實施之前形成，具有明顯政策性特征的不良貸款，實施完全剝離，對于《商業銀行法》實施之后，由于政策性原因而形成的不良貸款，也應予以剝離。

2. 政府要全方位整治信用環境。

（1） 建立和完善企業信用制度。政府有關部門要指導企業建立信用管理的基本制度，加強培訓，指導經營者樹立良好的信用意識，實施企業信譽工程。

（2） 加強組織協調，實現企業信用監督管理社會化。當前我國要在政府的支持下，成立專門的肌構，廣泛收集工商、海關、稅務、銀行、法院等部門所掌握的企業的信息資源，建立準確可靠的企業信用數據庫，初步實現全國聯網，充分利用計算機和網絡等先進技術與現代化工具，在法律框架內，逐步建立信息發布、信息共享的網絡化信用體系，盡可能地解決經濟交往中信息不對稱的狀況。

（3） 強化對中介機構的監督，規范其行為。對蓄意出具虛假驗資報告、資產評估報告及審計報告的中介機構，要嚴格按照有關規定追究責任，直至取消其執業資格。

3. 推進產權制度改革。

（1） 加快建立產權明晰的現代企業制度，構建與市場經濟相匹配的微觀信用主體。要在除特殊行業外的國有企業中建立多元化的股權投資結構，引人大量的非國有的其他股東，包括法人股東（一類是公司法人股東，指工商企業法人股東；一類是機構法人股東，主要形式有各種基金組織、保險公司等）和個人股東，讓國有股和法人股具有可交易性和可競爭性，實現產權的多元化和經營機制的市場化。企業投資主體的多元化，籌資渠道的增加，將徹底改變過去由銀行獨攬風險的狀況，減輕信貸壓力，降低信貸資產風險程度。企業改制將涌現出新的優良客戶群，成為銀行新的效益增長點。

（2） 加快國有商業銀行產權制度改革。產權制度缺陷是國有商業銀行不良貸款產生的根源，要杜絕不良貸款繼續大量產生，必須從產權制度改革人手。國有商業銀行在積極處置不良資產的同時，應加快股份制改造的步伐，建立規范的股東大會、董事會、監事會制度，真正建立起良好的公司治理結構和完善的內部控制制度，使國有商業銀行成為利益最大化的市場經濟主體，對自身的經濟行為負全責，以此來硬化國有企業和國有商業銀行之間債務契約的約束。只有這樣，國有企業高負債率、低效率和國有商業銀行高不良資產比率問題才能逐步得到解決。

4. 國有商業銀行要積極采取措施，活化信貸資產存量。

（1） 健全不良貸款清收盤活機制，加大清收力度。一是全面落實崗位清收責任制，做到還款金額和還款來源、還款時間三落實，堅持按責任計劃實施盤活和收息工作。二是領導帶頭，掛點清收，以點帶面，推動全盤。

（2） 因戶施策，分類清收。對有還款能力但缺乏還款意愿、惡意拖欠貸款本息的釘子戶和賴債戶，可通過變賣抵押物或追究保證人的連帶清償責任等法律手段依法清收；對辦理了資產抵押貸款已無生存可能的企業，采取以物抵債的辦法，挽回部分貸款損失；對有一定的有效資產或保證人具有擔保能力的企業，采取改變抵押或變換借款主體、追索保證人等辦法，降低貸款風險；對能正常生產經營、正常付息、發展前景較好的，但因自有資金不足，貸款成為鋪底資金的企業進行貸款重組，采取收回再貸、借新還舊等措施，降低不良貸款的比例。

（3） 國有商業銀行要成立不良貸款管理中心，實行專業化特別經營，堅持集中管理、明確責任、加強考核的原則，對鎖定后的不良貸款清收實行統一領導、集中管理、分清責任、專業處置。針對不良貸款項目“處在深閨無人知”的狀況，建立和規范不良資產處置的二級市場。

（4） 加大創新力度，利用多種方式處置不良資產。如，銀行借助金融資產管理公司或投資銀行引入戰略投資人，用市場競爭方式出讓債權或股權，以不良資產出資與外國投資人合資合作處置不良資產；以整體打包出售、信托方式、證券化等多種手段處置不良資產。

（5） 國有商業銀行要主動參與企業改制，從中尋求盤活良策。在日常工作中，銀行信貸人員要經常深入企業，加強信息采集，及時了解和掌握企業改革動向，在調查研究中發現問題，制定相應的措施，從而掌握工作的主動權。信貸人員不僅要參與企業改制方案、協議、合同的制定，更要參與企業的產權界定、資產評估、債權債務的清理等工作，把銀行信貸管理貫穿于企業轉制的全過程。對于危及銀行信貸資產安全的問題，嚴格按照有關政策法規進行處理，防止懸空貸款行為。

5. 強化信貸管理，防止新的不良貸款產生。

（1） 強化以人為中心的自我約束機制，增強信貸人員的憂患意識和風險意識，提高信貸人員的素質。國有商業銀行在信貸管理中要推行“嚴格考核，持證上崗，專家治行，比例淘汰”的執業資格準入制度，實行等級化管理。

（2） 建立健全貸款管理責任制度，包括貸款風險責任制度、審貸分離制度、貸款“三查”制度及貸款抵押制度等，使新增貸款建立在嚴格風險管理的基礎上。

（3） 對貸款企業開展整體分析。這是保證貸款合理投放和貸款質量的基礎工作。

一是了解市場環境，分析影響借款人償還貸款的能力和意愿的因素。

二是結合對貸款企業實地深入考察來開展財務分析。財務分析包括財務報表分析和財務比率分析兩部分。前者用來評估財務報表中每個項目，后者用來評估企業的盈利能力、償債能力、營運能力。財務報表分析多注重各項目的數量、規模尤其是質量分析；財務比率分析多采用相關比率，如流動比率、成本費用率等。

三是對企業經營管理水平的分析。主要包括：企業管理者的素質，貸款企業的產、供、銷及設備管理情況，貸款企業的人力資源管理狀況。四是分析貸款企業的內控制度。主要包括：分析貸款企業的內部組織體系是否健全，分析企業有無明確的崗位職責、授權與相互制約機制，分析企業有無健全的規章制度。依照貸款企業內控制度的健全情況決定是否給其貸款。

（4） 建立健全貸款風險約束與激勵相對稱的機制，實現貸款管理的責、權、利統一。對積極發放貸款、按期收回貸款本金和利息收入的信貸人員，應給予一定的獎勵；對因工作不負責任形成不良貸款，造成貸款損失的責任人進行處罰。從而鼓勵員工發放優質貸款，提高信貸資產的質量。

（5） 開展公關營銷活動，不斷拓展和培植優質客戶群體，力爭新增貸款實現零風險。客戶，特別是優質客戶，是銀行生存和發展的基礎。當前銀行競爭主要是爭奪優質客戶。國有商業銀行應根據國家的產業政策、經濟走勢和銀行選定優質客戶的標準，通過對經營環境中已擁有的客戶資源與潛在的客戶資源進行全面的調查分析，時刻掌握優質客戶情況，并據此做出鞏固老客戶、拓展新客戶的公關營銷策略，按照貸款客戶質量確定授權、授信額度，提高貸款營銷效率。對銀行的老客戶實行目錄管理，分為優質、一般、限制、淘汰等層次，對有發展潛力、有市場的優質客戶和重點行業加大支持力度，努力提升一般客戶，限制、淘汰不良客戶，分批退出低效信貸市場。對新發生信貸業務的客戶納入全行統一管理，按比較效益原則，在更大的空間選擇更優質的客戶，培植優質客戶群，力爭新增貸款實現零風險。

（6） 構筑銀行信貸風險管理的系統程序，包括風險防范機制、風險分散機制、風險轉移機制、風險補償機制及風險法律機制，使貸款從發放到收回的全過程都處于系統管理之中。

（7） 完善和加強國有商業銀行內部的稽核制度，注意跟蹤分析不良貸款的變化，及時發現問題，積極采取措施，以防患于未然。要開展經常性、制度化的貸款管理稽核，及時認定臨界貸款，并對臨界貸款實行重點監控，跟蹤監測，保證貸款的完整性。

6. 強化金融監管，提高監管效率。

（1） 充實、培訓監管人員，提高監管隊伍素質。

（2） 逐步實現五個轉變：即金融監管從行政管理為主轉向以法治為主，真正按照法律規定實施監管，做到讓銀行自主經營；從合規性監管為主轉向合規性監管和風險監管相結合，以合規性監管為前提，風險監管為主；從現場監管為主轉向現場監管和非現場監管相結合，對銀行的“三性”指標進一步量化，增強指標考核的真實性、可操作性，提高非現場監管的工作質量；從依靠傳統監管方法為主轉向依靠現代化監管方法為主，提高監管的科技含量；由外部監管為主轉向外部監管與自身監管相結合，銀行業的自身監管應通過銀行業的規則和慣例來約束，靠銀行業的自律性組織和銀行內部監督機構進行。

（3） 逐步放松對金融業務的限制，促進金融創新，對銀行業務的限制，應該從目前規定的“能做什么”，轉變為“不能做什么”，從而為金融創新提供更廣闊的空間。

（4） 提倡適度監管，鼓勵適度競爭，而不是以監管規則制約公平競爭。

（5） 金融監管部門要密切監測國有商業銀行信貸資產的流動性、貸款結構、存貸比例等指標，加大對國有商業銀行不良貸款降比工作的考核力度，將不良貸款抓降措施和效果納入對國有商業銀行高級管理人員業績考核范圍，對措施不力、效果較差的視情況給予機構降格、縮小業務范圍、取消其主要負責人任職資格等處罰。

7. 加快金融法制建設，完善金融法律制度，積極支持國有商業銀行保全費產。

（1） 在全社會大力普及宣傳金融法律知識，真正樹立金融法治觀念。

（2） 法律要適應金融創新的發展。金融創新是當今金融業的一大特色，《商業銀行法》應對商業銀行的經營尤其是創新的經營行為作出補充規定和相應的支持。

（3） 對《破產法》、《商業銀行法》、《貸款通則》等法律法規進行修訂、補充和完善，從法律上明確國有商業銀行處置不良資產的主體地位和自主權利，并賦予其更多的處置不良資產的途徑和手段。

（4） 建立和完善銀行債權保護的法律體系，以確保債權人權益不受侵犯，并強制債務人履行其償債義務。

（5） 加大銀行債權保護的司法力度。司法機關應嚴格、公正執法，維護法律的權威性，使借款人利用各種形式逃廢國有商業銀行債務的行為得到嚴厲制裁，最大限度地保障國有商業銀行債權的實現，維護其合法權益。