作者：金杜律師事務所 田文靜 高振坤 徐越 馬軻

來源：金社說法微信平臺（ID：KWM_China）

近期多家中外媒體報道，中國已同意為俄羅斯莫斯科-喀山高鐵項目提供4000億盧布（約400億人民幣）的貸款，并同意俄羅斯政府不提供主權擔保。新聞刷屏的背后，相信對于莫斯科-喀山高鐵這一中俄超大型合作項目，中方接受俄羅斯政府不提供主權擔保的背后一定有其他替代性的措施保證中方貸款人、投資人的利益。本文對此不作評述，而是結合2016年新修訂的俄羅斯預算法典[1]，對俄羅斯主權擔保法律制度及最新發展進行簡要分析介紹，希望對中國企業赴俄投資或提供融資，提供有益參考。

俄羅斯主權擔保法律制度概述

早在1997年，俄羅斯通過聯邦政府令[2]確立了早期的主權擔保制度，俄羅斯聯邦政府以俄羅斯聯邦發展基金作為專項資金，為聯邦政府遴選出的投資項目提供主權擔保。1998年，俄羅斯頒布聯邦預算法典[3]（下稱“預算法典”），將俄羅斯聯邦政府提供的主權擔保以及聯邦主體政府、自治地區政府提供的次主權擔保[4]整體納入預算法律體系，各級政府在年度政府預算中擬定主權擔保年度規劃并經相應級別的立法機關批準，結合近年來各級政府陸續制定的主權擔保配套行政法規，形成了俄羅斯主權擔保法律制度的基本框架。根據現行預算法典，主權擔保是指俄羅斯聯邦、俄羅斯聯邦主體或自治地區作為保證人為特定項目的被擔保人提供的保證；在發生約定的保證情形時，保證人將使用相應級別的政府預算資金向債權人承擔保證責任。

概括而言，俄羅斯現行的主權擔保法律體系，主要由預算法典，政府預算，聯邦政府、地方政府制定的關于主權擔保的配套行政法規和部門規章，以及民商事法律中適用于擔保法律關系的相關規定組成。預算法典作為俄羅斯各級政府財政預算和政府債務的基本法律，設置了主權擔保的專門規定，從宏觀層面對主權擔保的主管機構、擔保債務幣種、年度規劃編制、審批流程、擔保期限、責任范圍等重要內容，做出原則性規定。

政府預算由各級政府每年以法案形式提交立法機關批準。相應年度的主權擔保規劃也將作為政府預算附件，一并提交立法機關審議通過。主權擔保規劃將在區分本幣主權擔保和外幣主權擔保的基礎上，明確每一類主權擔保的被擔保人、擔保額度、是否享有追索權、主要擔保條件等內容。

聯邦政府、各級政府制定的關于主權擔保的配套行政法規或部門規章[5]，則從具體操作層面，對提供主權擔保的項目要求、被擔保人和債權人資格條件、審批主管部門、申請和審批流程、主權擔保責任范圍和期限、主權擔保執行程序等內容，做出具體規定。

此外，自預算法典頒布和實施以來，各級審判機關在司法實踐中陸續審理了一系列主權擔保有關案件。在此基礎上，俄羅斯聯邦最高仲裁法院于2009年2月26日修改頒布的《關于仲裁法院適用預算法典若干問題的解釋》，對主權擔保法律規定在實踐中的法律解釋、法律適用和爭議解決，具有較強的指導意義。

俄羅斯主權擔保類型

在政府預算的附件——主權擔保年度規劃中，按照預算貨幣的幣種，將主權擔保劃分為本幣主權擔保和外幣主權擔保。

根據適用的項目類型，主權擔保年度規劃將本幣主權擔保和外幣主權擔保進一步細分。比如，2016年聯邦主權擔保年度規劃將提供主權擔保的項目劃分為10類，包括普通投資項目、優惠貸款投資項目、北高加索聯邦區的投資項目、特定地區旅游業發展項目、國防工業發展規劃項目、國防采購項目，以及另外4類適用于已確定被擔保人的特定項目。

中國投資人或融資機構一般可能取得的主權擔保類型，主要是普通投資項目和優惠貸款投資項目的主權擔保。所謂普通投資項目，是指符合聯邦政府“俄羅斯聯邦主權擔保貸款或債券融資投資項目的項目和被擔保人遴選條例”1016號令[6]（下稱“1016號令”），對俄羅斯聯邦具有重大意義，符合俄羅斯系列經濟社會發展戰略，由企業實施的重大工業、市政、交通等建設運營項目，以及提高工業和社會公共領域能源效率的項目；優惠貸款投資項目，是指俄羅斯外經銀行，或按照聯邦政府“俄羅斯境內項目融資模式投資項目支持方案”1044號令[7]（下稱“1044號令”）規定批準的俄羅斯融資機構和國際金融組織，借助俄羅斯聯邦中央銀行再融資提供的資金，提供低息貸款融資且符合1044號令規定的項目。

從主權擔保出具主體來看，主權擔保可分為由俄羅斯聯邦政府提供的主權擔保，以及聯邦主體政府、自治地區政府提供的次主權擔保。本文主要討論俄羅斯聯邦政府主權擔保的法律制度；如未特別說明，下文中提到的“主權擔保”一詞均指俄羅斯聯邦政府提供的主權擔保。

被擔保人、債權人主體資格要求

2016年2月25日生效的預算法典修訂[8]明確排除外國法人作為主權擔保或次主權擔保的被擔保人和債權人的可能性，并且進一步規定，由離岸公司持有股權合計50%以上的俄羅斯法人，也不能作為主權擔保或次主權擔保的被擔保人和債權人。新修訂的預算法典，將適用于2017年及以后的各級財政預算中的主權擔保、次主權擔保年度規劃。

預算法典未明確“離岸公司”的范圍。一般理解，該離岸公司可能是指在財政部發布的《離岸地區清單》[9]所指的國家和地區注冊設立的公司。由于上述“離岸公司”修訂剛剛實施，不排除俄羅斯立法機關、司法機關做進一步細化和限制性解釋的可能。值得注意的是，參照《離岸地區清單》，通過設在香港的中間平臺公司持有俄羅斯法人50%以上股權的，該俄羅斯法人將無法滿足俄羅斯法律對適格被擔保人或債權人的主體要求。

雖然預算法典關于主權擔保、次主權擔保被擔保人和債權人的限定將于2017年各級政府預算開始適用，但在國家杜馬和聯邦委員會已通過的2016年聯邦政府財政預算，以及1016號令和1044號令兩份行政法規中，普通投資項目和優惠貸款投資項目主權擔保的被擔保人已限定為俄羅斯法人；普通投資項目中主權擔保的債權人被限定為俄羅斯外經銀行、俄羅斯融資機構，而在優惠貸款投資項目項下，主權擔保的債權人進一步限定為俄羅斯外經銀行和少數經批準的俄羅斯融資機構和國際金融機構 。[10]

保證期限

主權擔保屬于政府債務的一種，根據預算法典，俄羅斯聯邦政府債務最長期限可為30年，因此主權擔保的期限原則上最長不超過30年，但行政法規中對部分類型的主權擔保期限做出了進一步限定。如適用普通投資項目主權擔保的聯邦政府“法人貸款或債券融資投資項目主權擔保條例”1017號令[11]規定（下稱“1017號令”），主權擔保的期限為主債務屆滿后90個自然日，但最長不得超過20年。

保證責任性質

根據預算法典規定，俄羅斯聯邦政府在主權擔保項下既可以約定自身承擔連帶責任，也可以約定承擔補充責任，但在具體操作層面，相關行政法規基本已對大部分類型的主權擔保保證責任性質進行了限定。如1016號令規定，俄羅斯聯邦政府針對普通投資項目主權擔保僅承擔補充保證責任。因此，在對主權擔保責任性質進行約定時，應關注相關行政法規中是否對該類主權擔保的責任性質存在限制性規定。

保證的義務及范圍

根據預算法典，俄羅斯聯邦出具的主權擔保，既可對被擔保人向債權人適當履行債務承擔保證責任，也可在出現約定的擔保情形時保證賠償債權人的損失。

對于主權擔保保證的債務范圍，一般包括主債權、利息。值得注意的是，不同項目主權擔保的責任范圍，可能因相應行政法規規定不同而有所差異。比如，1017號令規定普通投資項目中保證人的保證責任包括被擔保人需償付的主債權和利息兩部分，而1044號令規定優惠貸款投資項目的保證責任范圍僅及于被擔保人需償付的主債權。

保證責任的執行

主權擔保的相關行政法規中規定了申請執行主權擔保的一般程序。以普通投資項目的主權擔保為例，根據1017號令，債權人應在被擔保人出現違約行為時，及時向被擔保人主張權利，要求被擔保人及時履行還本付息的義務。債權人通知被擔保人后，被擔保人仍不履行的，債權人有權在保證合同和保函約定的期限內，向作為俄羅斯政府代理機構的俄羅斯外經銀行發出通知，并附以保證合同和保函中約定的證明文件，要求財政部代表俄羅斯政府履行保證責任。根據1017號令的規定，俄羅斯政府保留履行保證責任后向被保證人追索的權利。

主權擔保的審批程序

2016年政府財政預算中既定的主權擔保類型中，大多數主權擔保類型或針對特定地區、特定行業發展，或支持國防工業等國民經濟命脈企業，或支持俄羅斯貨物、工程和服務出口。對大多數中國投資者而言，普通投資項目主權擔保和優惠貸款投資項目主權擔保，可能是少數能夠普遍適用的主權擔保類型，其中優惠貸款投資項目對項目融資結構、貸款人還存在特殊限定。因此，下面以普通投資項目為例，簡要介紹俄羅斯主權擔保的審批程序。

1、項目申請條件

1016號令中規定了三類普通投資項目，提高社會公共領域能源效率項目、提高工業領域能源效率項目、其他項目。如果投資人或融資機構希望就這三類普通投資項目申請俄羅斯主權擔保，項目需滿足下表規定的相應指標：

2. 審批機關及流程

總體而言，主權擔保的審批流程主要劃分為項目審批和擔保審批兩個階段。俄羅斯經濟發展部牽頭成立的普通投資項目審批部際委員會（以下稱“審批部際委員會”），是聯邦政府主權擔保的項目審批機構，負責在項目行業主管部門意見基礎上，參照上表所列指標，對擬申請主權擔保的有關項目、被擔保人進行審批。財政部及政府預算中指定的聯邦政府代理機構（本年度為俄羅斯外經銀行），是聯邦政府主權擔保的擔保審批機構，負責對被擔保人財務狀況和資信情況進行評估和擔保審批，并代表聯邦政府簽訂主權擔保保證合同或出具保函。普通投資項目主權擔保審批程序主要規定在1016號令和1017號令中，上述兩份行政法規自今年4月27日修訂后，繼續適用于本年度普通投資項目主權擔保的審批。

在項目審批階段，符合1016號令規定和上表所列要求的投資項目，項目公司可向審批部際委員會申請入選為普通投資項目。審批部際委員會將按照1016號令規定的指標要求，對申請獲得主權擔保的項目、被擔保人進行審批。項目審批過程中，審批部際委員會通常需要項目行業主管部門、融資機構和財務顧問出具審批意見、支持函或評估報告等文件，綜合考慮并作出是否批準的決定。

通過項目審批階段后，審批部際委員會將審批決定移交財政部，并啟動第二階段即擔保審批階段，在此階段主要適用1017號令的規定。財政部將根據審批部際委員會的審批決定，向俄羅斯聯邦政府提交主權擔保決定草案，由俄羅斯聯邦政府正式頒布。此后，俄羅斯外經銀行將對被擔保人財務狀況、資信情況等方面予以審核評估，與被擔保人就主權擔保合同或保函進行協商談判，并根據談判情況出具保證合同締約可行性意見。財政部在俄羅斯外經銀行出具的保證合同締約可行性意見基礎上，作出保證合同締約決定，并代表俄羅斯聯邦政府，與債權人簽訂保證合同并向債權人出具書面保函。

以下為2016年普通投資項目的主權擔保審批流程圖：

結語

俄羅斯對于向外國主體直接提供主權擔保的態度趨于謹慎。新修訂的預算法典對主權擔保項目的被擔保人和債權人做出了較多限制，明確排除外國法人作為俄羅斯聯邦主權擔保被擔保人和債權人的可能，進一步加大了項目獲得主權擔保的難度和不確定性。在中俄兩國戰略合作關系和“一帶一路”戰略實施背景下，中國企業和融資機構應更加重視通過項目自身的盈利能力和項目合同的風險防控機制來實現項目期待的投資回報，而不應將項目的經濟可行性依賴于俄羅斯主權擔保。另一方面，通過熟悉俄羅斯主權擔保法律制度，有針對性地提前統籌設計交易結構和融資結構，在實際可行的情況下為項目、尤其是大型投資項目爭取俄羅斯主權擔保，盡可能為海外投資和融資資金安全提供多一重保障。

注：

1 2016年2月25日，新修訂的俄羅斯預算法典正式生效，本次法律修訂對俄羅斯提供主權擔保和次主權擔保項目中的被擔保人和債權人資格做出了更為嚴格的限定。

2 Постановление Правительства Российской Федерации от 22.11.1997 № 1470 ?Об утверждении Порядка предоставления государственных гарантий на конкурсной основе за счет средств Бюджета развития Российской Федерации и Положения об оценке эффективности инвестиционных проектов при размещении на конкурсной основе централизованных инвестиционных ресурсов Бюджета развития Российской Федерации?.

3 Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 № 145-ФЗ (редакция от 23.05.2016).

4 為行文方便，若未特別說明，我們在本文中將聯邦政府提供的主權擔保和地方政府提供的次主權擔保統稱為主權擔保。

5 如專門針對俄羅斯貨物、工程和服務出口項目主權擔保的2008年11月1日聯邦政府第803號令（Постановление Правительства Российской Федерации от 01.11.2008 № 803 (редакция от 02.12.2015) об утверждении Правил предоставления государственных гарантий Российской Федерации в иностранной валюте для оказания государственной поддержки экспорта промышленной продукции (товаров, работ, услуг)），專門針對普通投資項目主權擔保的2010年12月14日聯邦政府第1016號令（Постановление Правительства Российской Федерации от 14.12.2010 № 1016 (редакция от 25.05.2015) об утверждении Правил отбора инвестиционных проектов и принципалов для предоставления государственных гарантий Российской Федерации по кредитам либо облигационным займам, привлекаемым на осуществление инвестиционных проектов）和1017號令（Постановление Правительства РФ от 14 декабря 2010 г. N 1017 о порядке предоставления государственных гарантий Российской Федерации по кредитам либо облигационным займам, привлекаемым юридическими лицами, отобранными в порядке, установленном Правительством Российской Федерации, на осуществление инвестиционных проектов），專門針對優惠貸款投資項目主權擔保的1044號令（Постановление Правительства Российской Федерации от 11.10.2014 № 1044 (редакция от 21.02.2015) об утверждении Программы поддержки инвестиционных проектов, реализуемых на территории Российской Федерации на основе проектного финансирования）等。

6 Постановление Правительства Российской Федерации от 14.12.2010 № 1016 (редакция от 27.04.2016) об утверждении Правил отбора инвестиционных проектов и принципалов для предоставления государственных гарантий Российской Федерации по кредитам либо облигационным займам, привлекаемым на осуществление инвестиционных проектов.

7 Постановление Правительства Российской Федерации от 11.10.2014 № 1044 (редакция от 21.02.2015) об утверждении Программы поддержки инвестиционных проектов, реализуемых на территории Российской Федерации на основе проектного финансирования.

8 新增第241條第16款。

9  Перечень государств и территорий предоставляющих льготный налоговый режим налогообложения и (или) не предусматривающих раскрытия и предоставления информации при проведении финансовых операций (оффшорные зоны), 最近一次于2014年10月2日修訂并實施，其中包括我國香港特別行政區和澳門特別行政區。

10 截至目前，俄羅斯政府共批準了兩家國際金融機構，分別是總部位于莫斯科的國際投資銀行和總部位于哈薩克斯坦阿爾泰的歐亞開發銀行。

11 Постановление Правительства РФ от 14.12.2010 № 1017 (редакция от 27.04.2016) о порядке предоставления государственных гарантий Российской Федерации по кредитам либо облигационным займам, привлекаемым юридическими лицами, отобранными в порядке, установленном Правительством Российской Федерации, на осуществление инвестиционных проектов.

來源：金社說法微信平臺