在美國對華鋼鐵的貿易措施中，對碳鋼和合金鋼產品的337調查成為中美鋼鐵貿易史上的首起涉及337條款的案件，具有強烈的示范效應。該案始于2016年，兩年后，美國國際貿易委員會（ITC）于2018年3月19日裁定終止對中國輸美碳鋼和合金鋼產品的調查，意味著鋼鐵行業首起337調查最終以中國鋼鐵企業的勝訴而告終。

2016年4月，應美國鋼鐵集團（美鋼）申請，ITC于6月正式對中國產碳鋼和合金鋼進行337調查，美鋼指控寶鋼、武鋼（現合并為寶武鋼鐵）、首鋼等40家國內龍頭企業在碳鋼和合金鋼出口中存在不公平貿易行為，指控分為侵犯商業秘密、原產地標準和反壟斷三大問題。

1.侵犯商業秘密訴訟。在申請書中，美鋼訴稱一項尚未公開的鋼鐵技術于2011年被黑客盜走，而寶鋼隨后出口至美國的產品中包含該技術的高強度鋼。2017年2月15日，美鋼向ITC提交申請，要求撤回針對寶鋼商業秘密侵權的指控。2017年3月24日，美國ITC終裁決定不再對行政法官的上述初裁進行復審，宣布終止對竊取商業秘密指控的調查。本案中，美鋼以黑客為由申請商業秘密調查，從一開始就無法提出充足的證據證明，這也是該企業主動提出撤回指控的主要原因，而寶鋼集團則依據財務報表（主要是現金流量表等證明研發支出的證據）、研發數據等提出了充分的證據，證明該產品是基于自身的技術改進和研發，最終的落腳點還是我國鋼鐵企業技術進步的鐵證。

2.虛假原產地訴訟。原產地或制造商虛假標識的法律依據是《蘭漢姆法》（《美國法典》第15卷第1125（a）款），主要針對轉口貿易的情況。2017年1月23日，經法官查明，由于美鋼未能提出證據證明被告存在虛構原產地的事實，因此作出初裁支持中國企業終止虛假來源調查的動議，即終止對虛假原產地指控的調查。2月27日，ITC復審決定撤銷該初裁，意味著將繼續對虛假原產地進行調查，美鋼將有權再次提交相關證據。7月18日，7家中國鋼鐵企業陸續提交了即決裁決，希望終止對虛假原產地指控的調查。10月2日，本案法官發布了第103號令《關于批準被告申請速裁認定無虛假標識原產地違法行為的初步裁決》，批準所有7家應訴中國企業申請速裁的動議，認定美鋼無法證明存在違反337條款項下的虛假標識原產地行為，因此裁定終止虛假標識原產地的調查。

3.反壟斷訴訟。在337調查中進行反壟斷調查實屬罕見，美國反壟斷的主要調查機構是美國聯邦貿易委員會（FTC）和美國司法部，自2008年金融危機以來，ITC從未作為反壟斷的調查機構和執法機構，而主要是在雙反案件中認定產業損害以及在337案件中對是否構成侵權進行認定的機構。

根據美國反托拉斯法的相關規定，提起反壟斷調查的企業必須“適格”，應證明由于被訴方的壟斷行為造成實際損失，或由于尚未造成實際損失的行為已經構成核心卡特爾，也就是說美鋼必須通過證據證明我國鋼鐵企業在美國市場構成壟斷性質的損害（或經濟學上對該企業行為無法進行正向評價或者是認定阻礙行業發展的負面行為，即核心卡特爾）。本案中，就是通過對原告資格的否認獲得勝利。在多次復審后，2018年3月19日，ITC發布公告，決定終止對該案的反壟斷調查。

1.試圖阻礙我國鋼鐵產業升級。2016年我國鋼鐵業共遭遇21個國家和地區發起的貿易救濟調查，案件總數49起，其中反傾銷案件32起，反補貼案件10起，保障措施案件7起，涉案金額78.95億美元，占2016年同期全部貿易救濟案件數量和金額的41.2%和55.1%，與2015年相比，數量上升了32.4%，金額上升了63.1%，涉案產品包括冷軋、熱軋、不銹鋼、特鋼制品等，而這種情況，在2017年仍在延續。

同時，美國對我國輸美產品發起337調查數量激增，涉案產品從傳統的高技術產品延伸至本案的鋼鐵產品。據統計，2016年，美國企業對我國提起24起337調查申請，同比上升120%。當前正值我國鋼鐵產業轉型升級的關鍵期，美國對我國鋼材貿易救濟和337調查的重點已經開始從管材、熱軋碳鋼等低端產品向不銹鋼、硅鋼、特鋼、鋼材加工制品等高端產品轉移，阻礙我國鋼鐵產業轉型升級意圖明顯。

2.美國希望改變其現有鋼鐵產業結構。無論是337調查還是雙反案件，從目前的終裁結果來看，都沒有全部禁止中國鋼鐵產品出口至美國，也沒有征收過高的關稅。說明美國的最終目的不是全面禁止鋼鐵產品進入美國，在各種貿易摩擦措施中，相關證據也并不充分，甚至在計算雙反稅率時也出現了很多看似常識性的錯誤，但絲毫不影響向國際、國內兩個市場釋放強烈的政策信號：美國正在通過制止“不公平的鋼鐵貿易”改變國內的鋼鐵行業布局。

從產業結構看，中美鋼鐵產業結構的差異為貿易摩擦頻發提供解釋理由。首先，美國國內鋼鐵行業具有很好的發展基礎，包括廉價的電力和天然氣（美國的頁巖氣革命長期拉動天然氣價格下降）以及擁有大量廢鋼資源，最大的成本來自于人力，但目前美國鋼鐵行業呈現出“龍頭企業較少，產業工人不足，煉鋼技術外移”的特點，即產業空心化嚴重，這導致美國政府想大力發展鋼鐵產業的時候出現了很大的結構性失衡。因此，美國希望通過制造業回歸來重振國內鋼鐵產業。

我國鋼鐵業主要問題是產能過剩。針對這個結構性問題，我國沒有采用加大出口量并降低價格的方式化解產能，而是通過國內產業集中來化解產能。長期擾亂市場秩序的1.4億噸地條鋼已經于2017年底全面出清，力度之大前所未有，而這些地條鋼企業存在著規模較小、企業分散、質量較差、監管較難的特點，此次去產能周期的直接效果是鋼鐵企業集中度提升，出口價格和國內銷售價格雙雙走高。

從鋼鐵價格來看，2016年、2017年出現了不同程度的價格上漲，鋼鐵行業利潤率全面走高。據統計，截止到2017年12月底，中國鋼材價格指數為121.8點，比年初上升22.3點，漲幅22.4%；重點大中型企業累計實現銷售收入3.69萬億元，同比增長34.1%，實現利潤1773億元，同比增長613.6%。

出口方面，2017年，我國累計出口鋼材7543萬噸，同比下降30.5%，2018年1——2月累計出口鋼材950萬噸，同比下降27.1%。2017年出口價格明顯提高，全年鋼材出口金額3700億元，同比增長3.1%；鋼材平均出口價格4905元/噸，同比增長48.4%。

此輪價格上漲主要原因是受國內地條鋼產能出清影響，國內鋼材價格持續走高，導致企業出口意愿不強。2015年，中國向美國出口鋼材242萬噸，比上年下降30%；2016年，中國向美國出口鋼材116.94萬噸，比上年下降51.76%；2017年，中國向美國出口鋼材118萬噸，中國僅占美進口鋼鐵總量約3%，不及韓國出口美國鋼材量的1/3。目前，中國已不是美國的主要進口來源國。

3.為美國鋼鐵行業回歸提前布局。我國電爐鋼鐵企業對進口廢鋼的依賴程度很高，在1.4億噸地條鋼產能出清前，大量廢鋼流入小型鋼鐵企業，產能利用率很低。去產能之后，國內大中型鋼鐵企業對廢鋼的產能利用率迅速提高，并且有了出口空間，這也是2017年我國廢鋼進口數量和出口數量基本持平的原因。據海關統計，2017年我國出口廢鋼220.28萬噸，同比增長7.5%，進口廢鋼232萬噸，廢鋼進口金額為123220.3萬美元，同比增長32.5%。

長期以來，美國是全球最大的廢鋼出口國，廢鋼優勢在于環保性好，免去鐵礦石加工過程中的高污染，美鋼鐵企業以廢鋼為原材料的電爐煉鋼為主，約占全部產能的70%，如果美國政府將鋼鐵制造業回歸，其國內的產能利用率將上升，廢鋼的需求將會激增，這會導致美國廢鋼出口量迅速減少，最終對廢鋼依賴性較強國家（如中國、土耳其等）的生產成本大幅上升，所以目前的貿易政策也是為未來制造業回歸鋪路。

盡管貿易摩擦頻發，但短期內對中國鋼鐵企業影響不大，長期來看或將對中國鋼鐵生產成本有不利影響（尤其是進口廢鋼價格成本和關稅）。但在面對今后的貿易摩擦時，我國鋼鐵企業和行業仍應持謹慎態度。

1.法律層面

首先，及時應訴是取勝的第一步。我國鋼鐵企業經歷了從行業分散到行業集中的成熟過程，與光伏等其他行業相比，鋼鐵行業龍頭集中度明顯提升，這為今后可能面臨的貿易措施提供了很好的應訴條件。無論遇到何種形式的貿易摩擦，應訴是獲得勝利的第一步。在中美鋼鐵337調查案中，由于涉案的部分企業具有非常豐富的應訴經驗，能夠在第一時間應訴，為本案最終獲勝奠定了良好的基礎。

其次，在訴訟策略上應變被動為主動。貿易摩擦具有很高的時間成本和訴訟成本，應訴結果的成敗也對其他國家有很強的示范效應，往往某案在一國失敗，其他相關國家將會迅速采取同樣的措施，這也是很多中小企業敗訴后迅速失去出口訂單并導致破產清算的原因，負面效應很快會波及債券和信貸市場。因此，充分運用法律規則快速解決尤為重要。

在本案中，我國應訴企業主要采取了兩種做法，一是尋求即決裁決，二是迫使申請人撤訴，兩種做法都取得了立竿見影的效果。另外一點是雙方達成和解，這在337調查中涉及復雜技術標準的知識產權案件中更為常用，是一種避免兩敗俱傷的做法，但不以放棄美國市場為和解條件，而是雙方商量以互相同意的其他條件繼續進入美國市場。

2.產業安全層面

如前文所述，美國所有的貿易措施最終目標不是封閉美國市場，而是看到了鋼鐵等產業對美國國內產業結構的重要性，通過制造業回歸來填補國內產業空心化。但近期如此密集的貿易摩擦值得我國產業反思，我國鋼鐵行業盡管受到的影響不大，但主要原因是國內價格上漲導致的出口數量降低，一旦價格下降，出口數量將會相應提高，而本輪去產能周期效果的長期性有待驗證，因此，應將政策性因素上升為產業安全法律層面，為我國鋼鐵行業乃至其他支柱性行業提供長期的法律保護。

胡辰系對外經濟貿易大學法學院博士研究生、中國工商銀行投資銀行部研究中心分析師；羅榮晉系中國工商銀行投資銀行部研究中心分析師

轉自《中國城市金融》2018年第4期