來源：中國經營報(北京)

近年來，跨國企業所有權結構復雜、投資者國籍模糊等問題挑戰著外資政策，準入限制、最大持股限制、投資鼓勵措施等基于企業所有權的政策執行難度加大、成本上升。同時，每隔一段時間熱炒的“外資撤離”話題，使得關于外商投資環境的探討再次成為焦點。

2013年，在上海自貿試驗區內，對國家規定實施準入特別管理措施之外的外商投資，暫時調整現行規定的有關行政審批，調整期為三年。

2016年9月30日，全國人大常委會對上海自貿區外商投資行政審批的特別調整授權將會到期，由于其在上海自貿區內的試點成效良好，9月30日后，向全國范圍內推廣使用將成為大概率事件。

準入限制“負面清單還是不夠的，應該再少一些，有些行業還可以再放開，例如金融行業、高端制造業等。其次，政府的服務效能仍需提高。”

漸進開放

1978年，我國實行對外開放政策。1979年起，我國陸續頒布“三資企業法”（包括《中外合資經營企業法》《中外合作經營企業法》《外商投資企業法》），并陸續建立完善了與之相配套的法律體系。這些法律法規對于我國吸引外國資本發揮了重要的作用。

“引進來是我國引領經濟全球化的重要內容。自改革開放以來，隨著‘三資企業法’及其配套規定的頒布，構成了我國吸引外資的成果，讓外國資本了解中國市場和消費需求，也給國內帶來了技術、資金、知識等，實現中外投資者之間的雙邊互惠。”中國人民大學商法研究所所長劉俊海告訴本報記者。

1995年，我國頒布《外商投資產業指導目錄》（以下簡稱《目錄》），明確了對不同行業采取鼓勵、允許、限制、禁止外資準入的態度。

至2015年3月，《目錄》第六次修訂，也是歷次修訂中開放幅度最大的一次。限制類條目從2011年版《目錄》79條減少到38條。

中央財經大學國際經濟與貿易學院副教授林發勤分析，《目錄》不斷修訂，鼓勵的行業不斷增加，限制和禁止的行業不斷減少，投資自由化的趨勢不斷加強。

現在中國開始嘗試新的規則——負面清單和準入前國民待遇。

負面清單管理，是指政府列出禁止和限制進入的行業、領域、業務等清單，清單之外的領域都可以自由進入。自2013年9月，上海自貿區誕生第一版負面清單以來，已有3個版本更新迭代。

第3版負面清單由最初的190條減少至122條，但并非各個行業數量均等下降，而是有些行業的限制徹底解除了，有些行業的要求被大大擴充。

記者了解到，限制減少最多的，如制造業由2013年的63條減為17條，剩下的主要是對交通工具的限制。

但金融和文化娛樂業的要求卻被擴充了。金融業的負面清單從2013年的5條擴充為26條；文化娛樂業的負面清單從12條擴充至24條。新增加的內容包括：外資不得成為證券交易所和期貨交易所會員，不得開設A股賬戶。

“對服務業的要求增加，并不代表監管更加嚴格，新版本的負面清單實際上更加明確、細致了。這些年外資制度的變化，總體是逐步放開的。特別是從制造業看，外商投資的限制越來越少，逐漸放開。”林發勤表示，未來的改革方向是負面清單要全面鋪開，這也是投資開放程度的重要衡量標準。

第3版負面清單由最初的190條減少至122條，但并非各個行業數量均等下降，而是有些行業的限制徹底解除了，有些行業的要求被大大擴充。

自貿區行政審批或將推廣

盡管外資制度朝更加開放、更加包容的方向發展，但成本上升、人才短缺、政策法規透明度不高等“軟環境”問題近年來一直被外商投資企業詬病。

國別及國際投資中，最常見的區別對待政策包括對外資企業的準入限制以及最大持股權的限制；對外資企業經營活動的限制及業績要求；投資鼓勵措施以及投資者保護等。

根據聯合國貿易和發展組織（以下簡稱“貿發組織”）的統計，80%的國家至少在一個產業對外資有股權限制，其中發達國家為90%、發展中國家為76%。服務業特別是傳媒、交通運輸、通信、公共設施、金融以及商業服務業，對外資的股權限制相對更多。

一位美資企業高管告訴記者，“外資撤離更重要的原因是市場的問題，市場不夠開放，很多外資企業的發展空間受限，沒有生意做了，大家只能離開。”

“市場準入這兩年大大落后是制約外資投資空間的一大主要因素。新的投資領域不夠開放，新的投資空間不足，其他領域的投資成本又在增加，同時資本市場管制影響了融資環境，這些都是制約我國外資投資環境的因素。”商務部國際貿易經濟合作研究院外資研究部主任馬宇告訴本報記者。

劉俊海則認為，外資撤離的核心原因是外資在國內沒賺到錢，這不能完全歸咎于準入制度的問題，目前我國處于經濟L型，下行壓力較大。不只外資，中國企業賠錢的也很多。未來內外資關系應該朝著“地位平等、共同發展、公平競爭、互利合作、平等監管、平等保護”的方向發展。

對外經濟貿易大學教授藍慶新在接受采訪時表示，外資制度改革的速度、力度，制度紅利是不是能夠更快、更多地釋放出來是當下外資制度發展的掣肘。

“負面清單還是不夠的，應該再少一些，有些行業還可以再放開，例如金融行業、高端制造業等。其次，政府的服務效能仍需提高。我們做到了準入前國民待遇，但準入后對外資企業的服務仍有欠缺。此外，中介服務組織的發展不夠，影響了外商投資的便利化。”藍慶新向記者分析了當下外資制度存在的一些不足。

業界呼吁負面清單早日實施，外資三法加快修訂。“哪個國家的法制化營商環境好，資本就流到哪兒去。今后外資要納入法制化監管，既有歡迎、保護，又有監督管理。”劉俊海表示。

商務部發言人沈丹陽曾透露，今年商務部將進一步放寬金融、教育、文化等服務業領域外資準入限制，進一步放開一般制造業。

在上海自貿試驗區內，對國家規定實施準入特別管理措施之外的外商投資，暫時調整《中華人民共和國外資企業法》《中華人民共和國中外合資經營企業法》和《中華人民共和國中外合作經營企業法》規定的有關行政審批。上述行政審批的調整在三年內試行，至2016年9月30日，對實踐證明可行的，應當修改完善有關法律；對實踐證明不宜調整的，恢復施行有關法律規定。

這是《全國人大常委會關于授權國務院在中國（上海）自由貿易試驗區暫時調整有關法律規定的行政審批的決定》的時間表。意味著，在上海自貿試驗區內備案制的行政審批經驗將進一步推廣至全國。

距離自貿區試行行政審批試行三年期滿只剩2個多月的時間。由于試驗區的成效良好，9月30日后向全國推廣執行的可能性較大。

商務部國際貿易經濟合作研究院國際市場研究部副主任白明在接受采訪時表示，試驗期滿最有可能的是在上海自貿區試驗成功的經驗，移植到正在修訂的《外國投資法》中，將成功經驗適當推廣至全國。

“加緊復制推廣成功的經驗，并在相關法律中體現是外資制度的發展趨勢。現在中韓自貿協定在服務業上沒有負面清單，中澳自貿協定的清單是一正一副，還有中美BIT（雙邊投資協定）談判，也是負面清單的博弈過程。這些背景逼迫我們加快負面清單的進程。”白明表示。

記者了解到，目前外商投資的項目核準程序已經有所簡化。但接下來的改革任務可能會更加艱巨。

上海財經大學自貿區研究中心副主任陳波認為，負面清單接下來開放的內容會更有爭議性，碰到真正的邊界——服務業、金融業、信息安全、意識形態。“就是我們那些想發展又不是很自信的行業，和一直封閉的、保護比較多的行業。”他說。

商務部發言人沈丹陽曾透露，今年商務部將進一步放寬金融、教育、文化等服務業領域外資準入限制，進一步放開一般制造業。