作者：裴昱 來源：中國經(jīng)營報(bào)

近年來，跨國企業(yè)所有權(quán)結(jié)構(gòu)復(fù)雜、投資者國籍模糊等問題挑戰(zhàn)著外資政策，準(zhǔn)入限制、最大持股限制、投資鼓勵(lì)措施等基于企業(yè)所有權(quán)的政策執(zhí)行難度加大、成本上升。同時(shí)，每隔一段時(shí)間熱炒的“外資撤離”話題，使得關(guān)于外商投資環(huán)境的探討再次成為焦點(diǎn)。

2013年，在上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)內(nèi)，對(duì)國家規(guī)定實(shí)施準(zhǔn)入特別管理措施之外的外商投資，暫時(shí)調(diào)整現(xiàn)行規(guī)定的有關(guān)行政審批，調(diào)整期為三年。

2016年9月30日，全國人大常委會(huì)對(duì)上海自貿(mào)區(qū)外商投資行政審批的特別調(diào)整授權(quán)將會(huì)到期，由于其在上海自貿(mào)區(qū)內(nèi)的試點(diǎn)成效良好，9月30日后，向全國范圍內(nèi)推廣使用將成為大概率事件。

漸進(jìn)開放

1978年，我國實(shí)行對(duì)外開放政策。1979年起，我國陸續(xù)頒布“三資企業(yè)法”(包括《中外合資經(jīng)營企業(yè)法》《中外合作經(jīng)營企業(yè)法》《外商投資企業(yè)法》)，并陸續(xù)建立完善了與之相配套的法律體系。這些法律法規(guī)對(duì)于我國吸引外國資本發(fā)揮了重要的作用。

“引進(jìn)來是我國引領(lǐng)經(jīng)濟(jì)全球化的重要內(nèi)容。自改革開放以來，隨著‘三資企業(yè)法’及其配套規(guī)定的頒布，構(gòu)成了我國吸引外資的成果，讓外國資本了解中國市場(chǎng)和消費(fèi)需求，也給國內(nèi)帶來了技術(shù)、資金、知識(shí)等，實(shí)現(xiàn)中外投資者之間的雙邊互惠?！敝袊嗣翊髮W(xué)商法研究所所長劉俊海告訴本報(bào)記者。

1995年，我國頒布《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄》(以下簡(jiǎn)稱《目錄》)，明確了對(duì)不同行業(yè)采取鼓勵(lì)、允許、限制、禁止外資準(zhǔn)入的態(tài)度。

至2015年3月，《目錄》第六次修訂，也是歷次修訂中開放幅度最大的一次。限制類條目從2011年版《目錄》79條減少到38條。

中央財(cái)經(jīng)大學(xué)國際經(jīng)濟(jì)與貿(mào)易學(xué)院副教授林發(fā)勤分析，《目錄》不斷修訂，鼓勵(lì)的行業(yè)不斷增加，限制和禁止的行業(yè)不斷減少，投資自由化的趨勢(shì)不斷加強(qiáng)。

現(xiàn)在中國開始嘗試新的規(guī)則——負(fù)面清單和準(zhǔn)入前國民待遇。

負(fù)面清單管理，是指政府列出禁止和限制進(jìn)入的行業(yè)、領(lǐng)域、業(yè)務(wù)等清單，清單之外的領(lǐng)域都可以自由進(jìn)入。自2013年9月，上海自貿(mào)區(qū)誕生第一版負(fù)面清單以來，已有3個(gè)版本更新迭代。

第3版負(fù)面清單由最初的190條減少至122條，但并非各個(gè)行業(yè)數(shù)量均等下降，而是有些行業(yè)的限制徹底解除了，有些行業(yè)的要求被大大擴(kuò)充。

記者了解到，限制減少最多的，如制造業(yè)由2013年的63條減為17條，剩下的主要是對(duì)交通工具的限制。

但金融和文化娛樂業(yè)的要求卻被擴(kuò)充了。金融業(yè)的負(fù)面清單從2013年的5條擴(kuò)充為26條;文化娛樂業(yè)的負(fù)面清單從12條擴(kuò)充至24條。新增加的內(nèi)容包括：外資不得成為證券交易所和期貨交易所會(huì)員，不得開設(shè)A股賬戶。

“對(duì)服務(wù)業(yè)的要求增加，并不代表監(jiān)管更加嚴(yán)格，新版本的負(fù)面清單實(shí)際上更加明確、細(xì)致了。這些年外資制度的變化，總體是逐步放開的。特別是從制造業(yè)看，外商投資的限制越來越少，逐漸放開?！绷职l(fā)勤表示，未來的改革方向是負(fù)面清單要全面鋪開，這也是投資開放程度的重要衡量標(biāo)準(zhǔn)。

準(zhǔn)入限制

盡管外資制度朝更加開放、更加包容的方向發(fā)展，但成本上升、人才短缺、政策法規(guī)透明度不高等“軟環(huán)境”問題近年來一直被外商投資企業(yè)詬病。

國別及國際投資中，最常見的區(qū)別對(duì)待政策包括對(duì)外資企業(yè)的準(zhǔn)入限制以及最大持股權(quán)的限制;對(duì)外資企業(yè)經(jīng)營活動(dòng)的限制及業(yè)績(jī)要求;投資鼓勵(lì)措施以及投資者保護(hù)等。

根據(jù)聯(lián)合國貿(mào)易和發(fā)展組織(以下簡(jiǎn)稱“貿(mào)發(fā)組織”)的統(tǒng)計(jì)，80%的國家至少在一個(gè)產(chǎn)業(yè)對(duì)外資有股權(quán)限制，其中發(fā)達(dá)國家為90%、發(fā)展中國家為76%。服務(wù)業(yè)特別是傳媒、交通運(yùn)輸、通信、公共設(shè)施、金融以及商業(yè)服務(wù)業(yè)，對(duì)外資的股權(quán)限制相對(duì)更多。

一位美資企業(yè)高管告訴記者，“外資撤離更重要的原因是市場(chǎng)的問題，市場(chǎng)不夠開放，很多外資企業(yè)的發(fā)展空間受限，沒有生意做了，大家只能離開。”

“市場(chǎng)準(zhǔn)入這兩年大大落后是制約外資投資空間的一大主要因素。新的投資領(lǐng)域不夠開放，新的投資空間不足，其他領(lǐng)域的投資成本又在增加，同時(shí)資本市場(chǎng)管制影響了融資環(huán)境，這些都是制約我國外資投資環(huán)境的因素?！鄙虅?wù)部國際貿(mào)易經(jīng)濟(jì)合作研究院外資研究部主任馬宇告訴本報(bào)記者。

劉俊海則認(rèn)為，外資撤離的核心原因是外資在國內(nèi)沒賺到錢，這不能完全歸咎于準(zhǔn)入制度的問題，目前我國處于經(jīng)濟(jì)L型，下行壓力較大。不只外資，中國企業(yè)賠錢的也很多。未來內(nèi)外資關(guān)系應(yīng)該朝著“地位平等、共同發(fā)展、公平競(jìng)爭(zhēng)、互利合作、平等監(jiān)管、平等保護(hù)”的方向發(fā)展。

對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)教授藍(lán)慶新在接受采訪時(shí)表示，外資制度改革的速度、力度，制度紅利是不是能夠更快、更多地釋放出來是當(dāng)下外資制度發(fā)展的掣肘。

“負(fù)面清單還是不夠的，應(yīng)該再少一些，有些行業(yè)還可以再放開，例如金融行業(yè)、高端制造業(yè)等。其次，政府的服務(wù)效能仍需提高。我們做到了準(zhǔn)入前國民待遇，但準(zhǔn)入后對(duì)外資企業(yè)的服務(wù)仍有欠缺。此外，中介服務(wù)組織的發(fā)展不夠，影響了外商投資的便利化?！彼{(lán)慶新向記者分析了當(dāng)下外資制度存在的一些不足。

業(yè)界呼吁負(fù)面清單早日實(shí)施，外資三法加快修訂。“哪個(gè)國家的法制化營商環(huán)境好，資本就流到哪兒去。今后外資要納入法制化監(jiān)管，既有歡迎、保護(hù)，又有監(jiān)督管理。”劉俊海表示。

自貿(mào)區(qū)行政審批或?qū)⑼茝V

在上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)內(nèi)，對(duì)國家規(guī)定實(shí)施準(zhǔn)入特別管理措施之外的外商投資，暫時(shí)調(diào)整《中華人民共和國外資企業(yè)法》《中華人民共和國中外合資經(jīng)營企業(yè)法》和《中華人民共和國中外合作經(jīng)營企業(yè)法》規(guī)定的有關(guān)行政審批。上述行政審批的調(diào)整在三年內(nèi)試行，至2016年9月30日，對(duì)實(shí)踐證明可行的，應(yīng)當(dāng)修改完善有關(guān)法律;對(duì)實(shí)踐證明不宜調(diào)整的，恢復(fù)施行有關(guān)法律規(guī)定。

這是《全國人大常委會(huì)關(guān)于授權(quán)國務(wù)院在中國(上海)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)暫時(shí)調(diào)整有關(guān)法律規(guī)定的行政審批的決定》的時(shí)間表。意味著，在上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)內(nèi)備案制的行政審批經(jīng)驗(yàn)將進(jìn)一步推廣至全國。

距離自貿(mào)區(qū)試行行政審批試行三年期滿只剩2個(gè)多月的時(shí)間。由于試驗(yàn)區(qū)的成效良好，9月30日后向全國推廣執(zhí)行的可能性較大。

商務(wù)部國際貿(mào)易經(jīng)濟(jì)合作研究院國際市場(chǎng)研究部副主任白明在接受采訪時(shí)表示，試驗(yàn)期滿最有可能的是在上海自貿(mào)區(qū)試驗(yàn)成功的經(jīng)驗(yàn)，移植到正在修訂的《外國投資法》中，將成功經(jīng)驗(yàn)適當(dāng)推廣至全國。

“加緊復(fù)制推廣成功的經(jīng)驗(yàn)，并在相關(guān)法律中體現(xiàn)是外資制度的發(fā)展趨勢(shì)?，F(xiàn)在中韓自貿(mào)協(xié)定在服務(wù)業(yè)上沒有負(fù)面清單，中澳自貿(mào)協(xié)定的清單是一正一副，還有中美BIT(雙邊投資協(xié)定)談判，也是負(fù)面清單的博弈過程。這些背景逼迫我們加快負(fù)面清單的進(jìn)程。”白明表示。

記者了解到，目前外商投資的項(xiàng)目核準(zhǔn)程序已經(jīng)有所簡(jiǎn)化。但接下來的改革任務(wù)可能會(huì)更加艱巨。

上海財(cái)經(jīng)大學(xué)自貿(mào)區(qū)研究中心副主任陳波認(rèn)為，負(fù)面清單接下來開放的內(nèi)容會(huì)更有爭(zhēng)議性，碰到真正的邊界——服務(wù)業(yè)、金融業(yè)、信息安全、意識(shí)形態(tài)?！熬褪俏覀兡切┫氚l(fā)展又不是很自信的行業(yè)，和一直封閉的、保護(hù)比較多的行業(yè)。”他說。

商務(wù)部發(fā)言人沈丹陽曾透露，今年商務(wù)部將進(jìn)一步放寬金融、教育、文化等服務(wù)業(yè)領(lǐng)域外資準(zhǔn)入限制，進(jìn)一步放開一般制造業(yè)。