2014年,中國對外投資已超過外商來華投資,在“一帶一路”戰略實施的背景下,“十三五”時期中國的對外投資將迅速增長并呈現集中爆發態勢。然而截至目前我國對外投資的國內立法還很不完善,對外投資的管理、促進與保障還停留在部門規章的層面,與我國快速發展的海外投資活動及即將出現的對外投資爆發極不相稱。因此,CCG王輝耀主任認為,應該迅速啟動中國的對外投資立法工作,將對外投資立法納入立法日程,制定統一的對外投資法,再制定一個或數個專門的對外投資規章,構成對外投資的基本法群,對境外投資審核、境外融資、對外投資保險、安全救助以及有關稅收等都做詳細規范,以此來調整對外投資關系。

　　2014年,中國對外直接投資規模達到1160億美元,已與外商來華投資實現初步平衡,成為全球對外投資最大的發展中國家。在世界經濟深度調整以及中國“一帶一路”戰略實施的大背景下,眾多企業“走出去”開拓國際市場將成為中國經濟的“新常態”,在即將到來的“十三五”時期,中國企業的國際化將迎來爆發式增長。回顧中國企業“走出去”的歷程,為推動中國企業的對外投資,發改委、商務部以及國家外匯管理局等部委先后制定了一系列的對外投資政策,這些政策措施對促進與規范中國企業的對外投資發揮了重要作用。然而,隨著世界經濟形勢的變化,中國企業國際化進程的進一步加快,目前國內有關“走出去”的一些政策規章已不能適應我國對外投資快速發展的新形勢,啟動并加快對外投資的立法工作已刻不容緩。筆者認為,國家應加快制定并實施《對外投資法》,作為統一調整我國對外投資關系的基本法律,通過該法對我國企業國際化過程中涉及的投資主體、投資形式、審批程序、融資稅收政策、管理部門及職能監管、中介服務機構與爭端解決等做原則性的規定,確保我國對外投資有法可依。

　　一、全球主要對外投資大國均建立了較完善的對外投資法律體系

　　根據聯合國貿發會議發布的《世界投資報告》(2014)統計,2013年,美國、日本、中國香港及德國等經濟體對外投資流量分別達到3380億美元、1360億美元、920億美元和800億美元。研究這些對外投資流量較高的經濟體,我們發現,這些經濟體都普遍重視國內對外投資的立法工作,這些國家和地區已建立起較完善的對外投資法律保障體系,并與其他國家和地區積極簽訂了雙邊或多邊協定,完善的法律體系為這些國家對外投資的發展提供了強有力的保障。

　　作為世界上最大的對外投資國,美國政府一直重視對海外投資的法律支持,尤其是二戰以后,在對外投資方面專門制定了《經濟合作法》、《對外援助法》、《共同安全法》等有關法律,不斷擴大美國對外投資的安全和利益。除了在國內法律方面給予支持和保護之外,美國政府還積極與發達國家及欠發達國家簽訂雙邊或多邊協議,保證本國企業在東道國獲得投資經營的非歧視待遇以及投資受保護的權利,保障了本國投資的安全和利益。

　　20世紀70年代以來,日本政府把支持企業境外投資作為國家戰略,采取了一系列強有力的政策措施。日本建立了較完善的境外投資法律保障體系,日本政府先后制定了《外資法》、《外匯法》、《境外拓展對策資金貸款制度》、《日本貿易振興機構法》、《境外投資信用保證制度》等法律,將企業境外投資的服務管理機構設置、財稅、金融、保險等政策保障措施用法律的形式確定下來。這些法律明確了各項政策的目標、政策支持的對象和境外投資服務管理機構的職責,確保了境外投資企業的法律地位,規范了境外投資行為,為日本企業開拓國際市場提供了強有力的法律保障,這些法律規范極大地促進了日本企業的境外投資。

　　德國政府倡導自由的市場經濟,其實施開放的經濟政策,基于本國實際和需要,德國制定了促進企業赴境外投資的相關法律體系,在對外投資貿易領域,德國現行的法律法規主要有《對外經濟法》和《對外經濟法實施細則》。根據這些法律規定,除特別限制外,在對外經濟合作中,包括與境外經濟區的資本、服務、商品和支付往來等原則上是自由的。英國及中國香港等國家與地區也建立了較完備的對外投資相關法律保障體系。

　　二、中國“走出去”步伐加快對海外投資法律體系建設提出了新的更高的要求

　　自2000年“走出去”戰略提出至今,我國企業的對外投資發展迅速。黨的十八大報告提出要“加快走出去步伐”,增強企業國際化經營能力,培育一批世界水平的跨國公司。十八屆三中全會將“走出去”作為構建開放型經濟新體制的重要舉措之一列入了《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》,進一步明確了“走出去”的發展戰略,鼓勵企業及個人擴大對外直接投資,這為中國企業與個人對外直接投資指明了發展方向。據商務部1月21日發布的統計快報,我國2014年對外投資已高達1160億美元。商務部新聞發言人沈丹陽表示,如果包括我國企業在國(境)外利潤再投資和通過第三地的投資,2014年我國的對外投資規模約在1400億美元左右,這一數據比中國利用外資高出200億美元,中國實際上已成為資本凈輸出國。隨著2013年“一帶一路”戰略的提出與實施,“走出去”將成為中國企業的“新常態”,預計在“十三五”時期,中國企業“走出去”將呈現爆發式增長態勢,無論是從投資流量還是存量看,中國有望在未來幾年成為世界第二大對外投資國。

　　與其他對外投資活躍的經濟體相比,我國對外投資的國內立法還很不完善,海外投資的管理、促進和保障還主要停留在部門規章的層面,沒有統一的立法,而是由各種規章或其他規范性文件構成,各部門的自由裁量空間比較大,有的部門規章之間甚至存在沖突,對外投資政策執行過程中的不確定變化因素大,這與我國快速發展的海外投資活動和趨勢極不相稱。而且,我國過去有關對外投資的規定主要針對法人機構,十八大及十八屆三中全會將鼓勵個人投資者到海外投資也納入“走出去”范疇,對個人投資者在海外投資的用匯、備案及支持服務等也需要做相應的調整并將其演化為法律條文。另外,我國雖然已簽署眾多的國際協定,但這些協定多為框架性協定,缺乏具體的細則,有的內容普遍“陳舊”,而且這些協議多是從“引資”、從中國作為投資東道國的視角進行考慮和制度設計,明顯落后于中國對外投資的現實需要,亟待修改與完善。因此,我們認為,加快中國對外投資立法,這既是推進“一路一帶”戰略促進中國企業“走出去”的客觀要求,也是順利實施“一路一帶”戰略的根本保障。

　　三、加快啟動中國對外投資立法的建議

　　(一)在立法進程上,應迅速將對外投資立法納入立法日程

　　中國共產黨十八屆三中全會強調要適應經濟全球化新形勢,推動對內對外開放相互促進、“引進來”和“走出去”更好結合,促進國際國內要素有序自由流動、資源高效配置、市場深度融合。目前中國的《外國投資法》(草案征求意見稿)已正式發布,為落實十八大與十八屆三中全會精神,推動中國企業走出去,促進、規范和保護中國對外投資,我國應迅速將《對外投資法》的起草工作納入日程,啟動《對外投資法》立法工作。

　　(二)在立法模式上,先制定統一的對外投資法,再制定專門法律

　　目前中國已是全球第二大經濟體,2014年中國對外投資已超過外商來華投資,在“一帶一路”戰略實施的背景下,“十三”五時期中國的對外投資將迅速增長并呈現集中爆發態勢。目前,采取先單行法再基本法的漸進立法方式已難以全面協調規范中國的對外投資。而且,我國對外投資已在實踐中已經積累了較多的經驗和教訓。世界主要國家的對外投資立法也為我國提供了范例。同時,我國整體立法水平和技術的提高更也為對外投資立法提供了堅實的保證。這都為我國制定統一的對外投資基本法提供了條件。因此,中國可以首先制定統一的對外投資法,再制定一個或幾個專門的對外投資法律,構成對外投資的基本法群,對境外投資審核、境外融資、對外投資保險、安全救助以及有關稅收等都做詳細規范,以此來調整對外投資關系。

　　(三)在立法層級上,應由全國人大或全國人大常委會制定

　　對外投資法應由全國人大或全國人大常委會制定,專門法可以法律或行政法規的形式出現,即既可由全國人大常委會制定,也可由國務院制定,除此之外的配套法規可以以部門規章的形式出現。這樣的立法結構體系可以保證對外投資立法的穩定性與靈活性,因而能極大地增強對外投資相關法律的適應性。

　　(四)在立法理念上,應遵循市場經濟規律,保護對外投資的自由化與便利化

　　目前我國已初步建立起社會主義市場經濟體制,作為市場主體的企業大多數已建立起相對完善的治理結構,但目前無論是我國的市場經濟體制還是企業的公司治理,都需要進一步完善。從國際形勢來看,隨著經濟全球化和貿易自由化的發展,國際投資也呈現出強大的自由化態勢,國際投資法多以保障國際投資自由化為目標。作為新興的對外投資大國,我國的對外投資立法應保持與國際投資法的基本一致,以促進中國企業按國際法律準則進行跨國投資運營。

　　(五)充分發揮雙邊或多邊協議促進并保護中國的對外投資

　　近年來,與我國簽訂雙邊及多邊協議的國家越來越多,但過去的協議多是為促進中國對外貿易及“引資”的角度出發。隨著中國成為對外投資凈流出國,中國與其他國家和地區簽訂的雙邊與多邊協議,應將促進及保護中國企業的對外投資作為重要內容締結到合作協議中去,以為中國的對外投資創造較好的法律環境。

　　文章來源：《中國企業國際化報告2014》