信息來源: 國家外匯管理局

　　6月30日下午，國家外匯管理局召開主題為“踐行‘五個轉變’，著力促進貿易便利化”的新聞發布會。國家外匯管理局經常項目司杜鵬司長就經常項目外匯管理改革有關情況作專題發言，向參會媒體詳細介紹了貨物貿易、服務貿易的相關外匯管理改革工作，并答記者問。新聞發布會由國家外匯管理局綜合司王允貴司長主持。

　　以下為杜鵬司長發言

　　今年5月，國務院辦公廳印發了《關于支持外貿穩定增長的若干意見》(國辦發[2014]19號)，提出著力優化外貿結構、進一步改善外貿環境等多項支持外貿穩定增長的措施。這些措施中，有許多與外匯管理相關的內容，也是我們下一階段的重點工作。今天，很高興有機會把近年來經常項目外匯管理特別是貨物貿易、服務貿易外匯管理推改革、促便利、防風險,切實服務于外貿穩增長大局的工作情況向大家做個介紹。經常項目與我們的生活密切相關，它最重要的兩個組成部分，一是貨物貿易，即通常所說的進口和出口，另一個是服務貿易，包括跨境旅游、留學、運輸、知識產權等。經常項目與資本項目相對應，共同構成一國國際收支平衡表的主體部分。我國的經常項目外匯收支具有三個主要特點：

　　一是規模大、增長快。自2001年加入WTO以來，我國經常項目外匯收支規模迅速增長，年均增幅為56%，2013年達5.14萬億美元。

　　二是在外匯收支的“總盤子”中占比大。2001年以來，年均占比達到70%，是我國外匯收支的重要組成部分。

　　三是經常項目順差占GDP的比重逐步降至國際認可的合理標準以內。目前已連續三年低于3%，2013年僅為2%，2014年一季度進一步降至0.3%。

　　一、經常項目外匯管理原則和目標

　　我國經常項目外匯管理經歷了嚴格管制、逐步放松、到最終實現人民幣經常項目可兌換的過程。1996年底，我國宣布接受《國際貨幣基金組織協定》第八條款，實現了人民幣經常項目可兌換，只要交易真實、合法，對外支付就不予限制。因此，“真實性審核”成為經常項目外匯管理的一個基本原則，目的是在當前“經常項目可兌換、資本項目部分管制”這一特定階段，防范無經常項目真實交易背景的資金借道經常項目流入、流出，保障外匯管理的整體有效性。

　　除防范異常資金流動風險外，經常項目管理的另一目標是促進貿易便利化，支持實體經濟健康發展。然而，防風險、促便利兩個目標是一對矛盾統一體，如何在二者之間找到一個最佳平衡點，做到既服務好，又管理好，是我們工作中面臨的重大挑戰。經過多年探索和創新，2012年8月和2013年9月，外匯局相繼推出的貨物貿易外匯管理改革和服務貿易外匯管理改革，就是最好的例證。兩項改革通過整合法規、簡化單證、取消事前審批等方式有效促進了貿易便利化，同時通過建立系統、強化事后監測和風險監管、加強跨部門信息共享和聯合監管等方式，加強了風險防范，從而有效地實現了防風險、促便利的有效結合，這是外匯局對“五個轉變”的集中探索和實踐。

　　二、“五個轉變”指導下的經常項目外匯管理改革

　　“五個轉變”是外匯管理改革總的指導原則。2009年，外匯管理部門在全面開放的經濟框架下，重新審視外匯管理工作，明確提出了新時期深化外匯管理改革的“五個轉變”：第一，是從重審批轉變為重監測分析第二，是從重事前監管轉變為強調事后管理第三，是從重行為管理轉變為更加強調主體管理第四，是從“有罪假設”轉變到“無罪假設”第五，是從“正面清單”轉變到“負面清單”。

　　對于“五個轉變”，外匯局局長易綱同志在多個場合提到過、也闡釋過。在“五個轉變”指導下，外匯管理部門的服務意識、市場意識和成本觀念明顯增強，外匯管理方式出現顯著變化，外匯管理體制機制建設步入了改革的“快車道”。“五個轉變”后，經常項目外匯管理模式發生了什么改變呢?形象地說，就是從傳統的“機場安檢式”轉向了新型的“交通攝像頭式”，實現了從事前監管、前臺審批、行為監管向事后監管、后臺監測、主體監管的轉變。這就好比道路上安裝了攝像頭，合規守法車輛正常通過，違規車輛留下痕跡，外匯管理從臺前轉向幕后，從有形之手變成了無形之手，從而可以在不干預絕大多數正常企業的同時，及時鎖定少數違規企業，提高管理針對性和有效性，降低監管成本。

　　(一)從重審批轉變為重監測分析

　　李克強總理提出，各級政府部門要以“壯士斷腕”的勇氣進一步簡政放權，進行自我革命。目前，外匯局累計取消了65項外匯管理行政審批項目，占比超過全部審批項目的73%;已宣布廢止和失效規范性文件近700件。在經常項目管理中，2009年以來共取消了82%的行政許可，整合廢止了80%的法規，其中，僅貨物貿易和服務貿易外匯改革就分別廢止了123件和52件法規，合計175件，在此基礎之上，分別建立起以一個指引、一個細則和一個操作規程為主體的，簡明、清晰的法規制度。兩項改革使絕大多數市場主體受益，有效促進了貿易便利化。比如，貨物貿易改革后，企業單筆平均收、付匯時間分別縮短70%和85%，業務辦理效率大幅提高此外，企業往返外匯局、銀行之間的“腳底成本”大為減少，投入的人力資源減少了三分之一。根據企業調查數據和企業數量測算，改革實施一年后，全國外貿企業節省的人工、交通等費用達到近48億元人民幣。服務貿易外匯改革后，絕大部分服務貿易收、付匯業務銀行可不提交審核單證，銀行業務辦理時間由原先20分鐘以上縮短為5分鐘，企業僅單筆業務交通費即可節約30-50元人民幣。為配合服務貿易外匯改革，稅務部門也從以往對外付匯實現需“提交稅務證明制”改為實行“稅務備案制”，企業付匯周期大幅縮短。

　　取消行政審批后，外匯管理部門靠什么進行管理并守住風險底線呢?主要靠監測分析以及后續管理。目前，我們主要依托先進的信息化管理系統，對企業和個人的資金流、貨物流等信息進行分析對比，并通過與海關、稅務、商務等部門的信息共享，實現對交易主體全面、及時、準確的數據監測。由于監測在后臺進行，一般企業、個人感受不到外匯管理的存在，但一旦企業和個人違規操作，外匯局就會很快發現，并啟動后續核查、分類、處罰等程序，這就是“交通攝像頭式”管理的內涵所在。為保證監管效果，我們一是在“硬件”上下功夫，確保每項重點業務均有系統支持，比如貨物貿易外匯監測系統、服務貿易外匯監測系統、個人結售匯監測系統等二是在“軟件”上下功夫，通過設置預警指標和閥值，由系統定期、自動篩選出異常主體后，深入進行人工甄別，實現人腦和電腦的有機結合。我們已初步建立起一套宏觀-中觀-微觀相互銜接的非現場監測管理體系，即“通過宏觀來判斷資金流向和總體趨勢，通過中觀把握地區及行業資金分布結構，微觀監測和篩選違規企業”，實現了點、線、面三個層次工作的有機結合。例如，2013年我們通過系統發現某地一家A公司資金流和貨物流嚴重不匹配，并且主要從事外匯管理部門當時高度關注的“轉口貿易”，其收付匯頻率、交易對手分布也十分可疑，通過系統進行關聯分析后發現，另有一家B公司也以相同手法進行操作，且注冊地、聯系電話均A公司一致。我們立即聯合政府部門實施現場調查，查實該企業系通過構造轉口貿易騙取政府補貼。

　　上述案例說明，監測分析效果明顯。從全國范圍看，截至2014年5月底，外匯局已將監管視線從54萬家名錄企業聚焦到8到9萬家重點監測企業，對3584家B類企業、623家C類企業實施嚴格監管，注銷了3793家“空殼企業”，將300多家企業移交外匯檢查部門，一共處罰了189家違規企業，在促進貿易便利化的同時有效提升了風險防范能力。

　　(二)從重事前監管轉變為強調事后管理

　　取消事前審批后，我們建立并不斷創新行之有效的事后管理方法：

　　一是改革中建立起一系列事后管理制度。比如，綜合分析制度、現場核查制度，現場核查制度就是針對系統篩查出的異常企業，以約談企業負責人、深入企業進行現場核查等方式，要求企業對異常情況進行解釋說明。分類管理制度，就是根據企業遵紀守法的程度對其進行分類，對A類企業給予充分的收支便利，對B、C類企業在單證審核、業務辦理、結算方式等方面實施嚴格監管，建立起“便利守法者、關注可疑者、懲戒違規者”的正向激勵機制，真正做到“讓失信者寸步難行，讓守信者一路暢通”。

　　二是持續推進管理方法創新。比如，針對2013年上半年部分企業虛構貿易背景從境外大量融資的問題，我們設計了《風險提示函》制度，即外匯局發函要求貨物流、資金流嚴重不匹配的企業進行說明，10日內未做出說明或不能做出合理解釋的，外匯局依法對其進行降級處理。

　　實踐證明，事后監管成本更低、效果更好。

　　(三)從重行為管理轉變為更加強調主體管理

　　長期以來，我國企業外匯交易規模普遍較小、業務相對單一，因此，以逐筆審核為特征的行為監管能夠維持較高的管理效率。比如，傳統的貨物貿易收付匯核銷制度就要求企業每筆出口均有對應的收匯資金流、每筆進口均有對應付匯貨物流，匹配得上，企業就可以順利辦理各種手續，否則將無法正常收匯或付匯，以及辦理出口退稅等相關手續。但近年來，我國對外貿易規模迅猛增長，名錄內企業已達到54萬家，貨物貿易種類和方式多達96種，貨物貿易改革試點前的2008至2010年三年，進出口收付匯核銷筆數就接近1.37億筆，年均4500多萬筆。

　　在此背景下，逐筆的行為監管已力不從心，亟需實施以經濟主體為單位的管理。為此，經常項目改革摒棄了“一一對應、逐筆核銷”的傳統模式，依托系統采集的企業全口徑數據，采用“算總賬”的方式對企業的各類信息，包括企業基本狀況、貨物貿易及服務貿易活動、預收預付、延收延付、外匯貸款、海外代付、信用證開立等業務整體情況進行總量評估，甚至可以對企業資本項目收支、檢查立案狀態、分類狀況等相關信息進行“立體”、“全方位”地查詢，避免了“盲人摸象”。這一轉變不僅提升了監管效率，減少了對絕大多數市場主體的行政干預，還為誠信守法企業創造了寬松的、公平競爭的市場環境。

　　(四)從“有罪假設”轉向“無罪假設”，從“正面清單”轉向“負面清單”

　　以往的經常項目制度設計以防范違規為目標，事前審核憑證較多、手續繁瑣，每個企業辦理業務都要經過嚴格的單證審核，容易造成“一人生病，全體吃藥”的問題。改革后，我們大幅簡化審核單證，簡化審核手續，大大方便了企業和個人。特別是實施“交通攝像頭式”管理后，全國99%的企業基本感受不到外匯管理的存在。另外，承諾書制度也是以“無罪假設”為出發點，企業在簽訂責任書、做出守法經營的承諾后，外匯管理部門對其全面放開管理。

　　改革前，經常項目管理中“正面清單”色彩濃厚，即“法無明文規定不可為”，這是由于歷史上我們整體采用了正面列舉式的立法方式，盡可能一一列明不同貿易方式、不同業務形態下的真實性審核憑證。如經常項目改革前，對100多項服務貿易外匯業務逐項列舉審核憑證。改革后，除國家法律法規明確禁止的服務貿易交易外，服務貿易企業僅需提供合同、發票等核心審核要素，由銀行按照展業三原則審核真實性，基本做到了“法無明文禁止即可為”。但總體看，“負面清單”管理還在探索過程中，需要一個過程。

　　綜上，在十八屆三中全會提出“進一步簡政放權，最大限度減少中央政府對微觀事務管理”、“發揮市場在資源配置中的決定性作用”的大背景下，外匯管理部門主動創新管理理念和方式，符合社會主義市場經濟改革方向，符合中央和國務院簡政放權、加快轉變政府職能的總體要求，既要完善外匯收支風險監管、提升監管效率，又要兼顧服務實體經濟、大力促進貿易便利化，實現了管理與服務的有機結合。

　　三、貫徹落實外貿穩增長意見，推進經常項目外匯管理改革的初步設想

　　貨物貿易和服務貿易外匯管理改革，是對“五個轉變”的集中探索和實踐。當然，實踐“五個轉變”，我們還面臨著很多挑戰，比如部分基層外匯管理工作人員尚未適應新型的管理方式，在監管任務繁重而監管力量有限的情況下抓大放小、實施重點監管的水平仍需提高。同時，無論在促進貿易便利化還是提升風險防范能力方面，我們都需要繼續提高工作水平。

　　大家都知道，今年5月，國務院辦公廳發布了《關于支持外貿穩定增長的若干意見》，其中明確提出了保持貨物貿易穩定增長、支持服務貿易發展、提高貿易便利化水平、改善融資服務、支持各類外貿企業發展等要求，這也要求我們進一步深化貨物貿易、服務貿易等經常項目外匯管理改革。主要舉措包括：

　　一是大力促進貿易投資便利化。配合國家新一輪對外開放戰略，支持上海自貿區和各類特殊經濟區域的發展，在外匯管理領域形成可復制可推廣的體制機制支持跨國公司發展，為跨國公司資金集中管理提供更多的外匯政策支持推動出口升級和貿易平衡發展，促進跨境電子商務發展，在現有5個地區、22家試點企業的基礎上，研究擴大第三方支付機構跨境電子商務外匯支付業務試點地區和業務范圍支持小微企業發展，為個人開展對外貿易提供外匯政策便利，為邊境貿易發展提供政策支持。

　　二是嚴守風險底線，加強跨境資金流動監管。密切關注國際經濟金融動態及對我國外匯形勢的影響，特別是美國QE政策退出進度、方式等對我國外匯形勢的影響，做好應對預案。加強對重點企業的監測和對銀行表內外融資產品等重點業務的專項監測，防范構造貿易重新抬頭重點是做好系統升級并提升系統運用能力，探索建立由固定人員對批量企業進行對口監管及服務的“監管員制度”，對外匯業務量占比較大的企業進行重點監測分析的“樣本庫制度”等務實、管用的工作方法以分類管理為抓手，進一步提升部門間聯合監管水平。

　　三是提高認識，加快人才隊伍建設，按照“五個轉變”要求實現管理全面轉型。通過政策培訓、案例交流、業務指導等多種方式，做好對外匯管理人員的培訓和指導，推動全系統人員向“懂業務管理、懂監測核查、懂形勢分析”的“三懂”人員轉型，提升綜合素質和業務技能，盡快適應轉型要求。謝謝大家!