作者：任濤
來源：守門看客（ID：jinrongjianghu123123）
（一）國開行、農發(fā)行和進出口銀行是傳統(tǒng)3家政策性金融機構除6家國有大行（工農中建交以及郵儲）、12家股份行、134家城商行、19家民營銀行、39家外資銀行以及3883家農村金融機構外，中國的銀行體系中還有幾類比較特殊的機構，即1家開發(fā)性金融機構（國家開發(fā)銀行）、2家政策性銀行（中國農業(yè)發(fā)展銀行和中國進出口銀行）、1家郵儲銀行以及1家住房儲蓄銀行（中德住房儲蓄銀行）。目前銀保監(jiān)會對3家銀行采取“一行一策”的監(jiān)管思路（每家銀行均有一部專門的政策文件進行約束），其中國開行已被定性為開發(fā)性金融機構（即國家開發(fā)銀行），另外兩家依然被認定為政策性金融機構。2019年9月27日國務院金融委召開第8次會議，除強調加快構建商業(yè)銀行資本補充長效機制、重點支持中小銀行補充資本外，還專門提及政策性金融機構，即發(fā)揮好政策性金融機構在經濟轉型升級和高質量發(fā)展中的逆周期調節(jié)作用。這里的政策性金融機構便主要指以上3家。國務院金融委何以在一次會議中單獨提及政策性金融機構，并對其寄予厚望呢？（一）歷史上來看，每一次經濟下行都是政策性銀行的機會國開行在每一次經濟下行或低迷時均能發(fā)揮出應有的作用，這一作用可以被理解為目前的“逆周期調節(jié)”職能。1、2008年金融危機期間，國開行開創(chuàng)并深度參與的地方政府融資平臺打開了基建浪潮的大門國開行所開創(chuàng)的“地方融資平臺”、“捆綁貸款”、“先貸款后開發(fā)”三種模式有效地解決了地方政府的財政問題，不僅為地方政府融資拓寬了思路，也打開了地方政府開啟基建浪潮的大門。可以說在2015年之前，地方政府融資平臺和國開行創(chuàng)建了雙贏的局面。例如，在2009年以來地方融資平臺公司開始進入大規(guī)模舉債的階段，國開行的發(fā)債規(guī)模也史無前例地創(chuàng)出新高，屢屢成為各類地方政府基建的影子。這也推動了中國經濟在2009-2012年期間的短暫回暖，基建在其中起到不小的作用，國開行的力量更是不容小覷。2、2015年經濟低迷時，國開行主導的棚改項目成為又一劑猛藥2015年，全國經濟在前一輪高潮中逐漸冷卻，重新陷入長達一年半的低迷狀態(tài)，名義GDP大幅下降。為此，中央提出三年棚改計劃任務，對對沖經濟的低迷，于2005年深度參與遼寧棚改項目的國開行此時再次成為主角。但是，中央提出2015-2017年完成1800萬套的棚改任務，2017年進一步明確2018-2020年再改造1500萬套。而僅僅參與一省棚改項目的國開行也顯得有點力不從心。于是2015年央行創(chuàng)設了PSL（抵押補充貸款）工具，專門用于國開行進行棚改項目建設，國開行也通過棚改區(qū)項目的不斷抵押向央行申請PSL，再將獲得資金轉移至安置居民，那些拿到貨幣化安置補償款的居民進一步去炒作房地產，這也就是我們過去和現(xiàn)在所經歷的棚改貨幣化。顯然2008年的金融危機和2015年的經濟下行使國開行深刻地影響到中國經濟的方方面面，可以說每一次經濟下行，似乎都是國開行成為主角的機會。那這一次政策性金融的再次被寄予厚望，我們又該有怎樣的期待呢？由于進出口銀行和農發(fā)行被定性為政策性金融機構（國開行屬于開發(fā)性機構），因此在這次逆周期調節(jié)中，預計進出口銀行和農發(fā)行會起到不小的作用，而目前所謂的普惠金融、扶貧、綠色金融、一帶一路等等均需要這兩家銀行的深度參與。（二）既幫助地方政府融資，亦幫助地方政府化解債務風險以上在經濟下行時，國開行常常起到幫助地方政府融資的作用，同時這兩年來在債務無法持續(xù)加大的情況下，國開行也在嘗試幫助地方政府化解債務風險。事實上，化解債務風險本身便是一種融資方式，因此債券壓力減輕的地方政府將更有動力去進行融資，同時在低利率環(huán)境下，國開行本身也有動力去這樣做。財政部在化解地方政府債務風險方面給出6種方式，即財政資金償還、出讓政府股權及經營性國有資產權益償還、利用項目結轉資金和經營收入償還、合規(guī)轉化為經營性債務、借新還舊或展期等、破產重整或清算等等，而國開行的參與方式主要是其中的借新還舊或展期等。目前關于國開行參與化解地方政府債務風險的區(qū)域主要有江蘇鎮(zhèn)江、湖南湘潭、湖南常德、湖北、山西、青海、貴州遵義以及湖南永州等等，雖不具有普遍性，但是對于債務壓力較大的地區(qū)，國開行的確在積極參與。（一）財務與綜合經營維度：三家政策性銀行相當于一家工商銀行1、三家銀行總資產規(guī)模合計超過27萬億，其中國開行超過16萬億元截至2018年底，國開行、進出口銀行和農業(yè)發(fā)展銀行的總資產規(guī)模分別達到16.18萬億元、4.19萬億元和6.85萬億元，合計達到27.23萬億元（2013年三家銀行的總資產規(guī)模還僅為2.12萬億元），幾乎相當于一家工商銀行的體量（2018年底總資產規(guī)模為27.67萬億元），較建設銀行的23.22萬億還高出4萬億元。其中，以總資產規(guī)模排名來看，國家開發(fā)行、農業(yè)發(fā)展銀行和進出口銀行分別排名全國銀行業(yè)第5位、第10位和第15位。2、三家銀行總貸款余額超過20萬億元，發(fā)行債券逼近16萬億元截至2018年底，國開行、農發(fā)行和進出口銀行的貸款余額分別為11.68萬億元、3.18萬億元和5.14萬億元，合計達到20萬億元，占金融機構全部貸款余額的15%左右。政策性銀行在債券市場中的地位甚至不亞于國債，如2018年底國開行、農發(fā)行和進出口銀行的債券余額分別達到9.11萬億元、2.60萬億元和4.20萬億元，合計達到16萬億元，分別占債券市場全部存量和利率債存量的20%和37左右。3、國開行已擁有6家子公司，戰(zhàn)略布局已非常驚人在綜合經營方面，三家銀行中以國開行為主，其余兩家?guī)缀跷从胁季帧?/span>國開行參與綜合化經營的時間比較早，1998年國開行管理第一只基金（即中瑞基金），2006年國開行和蘇州工業(yè)園區(qū)共同組建了國內第一支母基金，2007年成立中非發(fā)展基金成立。2008年，國開行改制時采取一拖二的模式，即商業(yè)銀行為主體、附帶兩家子公司（國開金融和國開證券）。后續(xù)零起步的國開證券以收購中航集團的中航證券為契機正式啟動發(fā)展。截止目前國開行已擁有國開金融（負責直接股權投資）、國開發(fā)展基金（負責非證券業(yè)務的投資管理與咨詢）、中非發(fā)展基金（負責基金投資與管理）、國銀金融租賃（負責航空基礎設施船舶等租賃）、國開證券以及浩迅集團等6家子公司。（二）歷史演變維度：金融體系改革背景下政策性職能的剝離與亞洲金融危機的沖擊1、1979年，鄧小平在中共省、市、自治區(qū)黨委第一書記座談會上第一次提出，“要把銀行真正辦成銀行”。2、1984年開始，國務院開始將央行的商業(yè)性職能進行剝離，相應工行、農行、中行、建行以及中國人民保險相繼從央行脫離，但此時的央行以及新成立的四大行均承擔一定的政策性職能。3、1993年十四屆三中全會決定成立三家政策性銀行，承擔原中國人民銀行和四大行的政策性職能。具體來看，國開行、進出口銀行與農發(fā)行分別于1994年4月14日、1994年7月1日以及1994年11月8日成立，且均直屬國務院領導。4、1997-1998年亞洲金融危機不僅沖擊了國有大行和中國南方的很多中小金融機構，政策性銀行也未能幸免，甚至更為嚴重，國開行當時的不良率高達40%以上，這期間四大AMC起到不小的作用。例如，信達資產當時接手了國開行1625億不良資產中的1000億，再加上債轉股處置的188億，國開行共有1188億元的不良資產得到清理，其不良率大幅降至2%以下。2012年8月高堅先生從國開行退休。2013年，陳元卸任國開行董事長，原交通銀行董事長胡懷邦繼任國開行黨委書記和董事長，國開行陳元和高堅時代告一段落。與此相對應得時，關于政策性銀行的金融體制改革也正式登上舞臺。（三）真正變革維度：國開行引領三大政策性銀行進入“一行一策”新模式進入2003年以來，三大政策性銀行（特別是其中的國開行）便嘗試主動進行轉型。例如，2003年5月，為區(qū)分農業(yè)發(fā)銀行和進出口銀行，陳元在國開行內部工作會上，首次提出“開發(fā)性金融”概念。本來這一進程應該得以延續(xù)，但適逢2007-2008年金融危機，政策性銀行的變革工作有所擱置。財政部在2013年對政策性銀行進行調研時，稱政策性銀行普遍沒有建立有效的公司治理機制，董事會尚未真正建立，治理結構不完善，缺乏科學、規(guī)范的決策機制和有效的制衡機制，對業(yè)務拓寬和規(guī)模擴張缺乏有效的制衡。在此背景下，2013年的十八屆三中全會明確提出“推進政策性金融機構改革”，2014年國家開銀行深化改革工作正式啟動。相應的2015年銀監(jiān)會體系中原負責政策性銀行監(jiān)管的銀行監(jiān)管四部在本次改革過程中更名為政策銀行部。3、2015年確定1家開發(fā)性金融機構、2家政策性金融機構2015年4月12日，中國政府網明確將國開行定位為開發(fā)性金融機構，并將農發(fā)行和進出口銀行定位為政策性金融機構。2017年11月15日，銀監(jiān)會發(fā)布《國家開發(fā)銀行監(jiān)督管理辦法》、《中國進出口銀行監(jiān)督管理辦法》、《中國農業(yè)發(fā)展銀行監(jiān)督管理辦法》等三份監(jiān)督管理辦法，首次對三家銀行制定專門監(jiān)管制度，“一行一策”的體系正式形成。在國開行成立的第三年，也即1997-1998年亞洲金融危機期間，遭受資產質量重創(chuàng)的國開行迎來了兩位關鍵人物，即行長陳元和副行長高堅，而我們熟悉的地方融資平臺以及政策性金融債就始于他們之手。（一）國開行行長陳元：“地方政府融資平臺、捆綁貸款、先貸款后開發(fā)的土地出讓收益質押”之父1、執(zhí)掌國家開發(fā)銀行長達15年，具有非常強的號召力第一，中共元老陳云先生的長子陳元先生（1945年出生），分別于1984-1988年擔任北京市委常委、1988-1998年開始擔任中國人民銀行副行長、1998年-2008年擔任國開行行長、2008-2013年擔任國家開發(fā)銀行董事長，執(zhí)掌國開行長達15年。第二，陳云先生在1984-1988年擔任北京市委常委時，牽頭主持了“中國經濟運行”專題研究，并組織北京青年經濟研究會，當時里面的成員包括后來的央行行長周小川和國務院副總理馬凱。2、四大AMC和債券市場的發(fā)展讓國開行輕裝上陣由于國開行背負歷史重擔，在遇上亞洲金融危機時，和其它金融機構一樣，面臨非常嚴重的資產質量問題（不良貸款率高達40%），甚至可以瀕臨破產的局面。1999年成立的信達資產在解決國有大行不良的同時，也承接了國開行近1200億元的不良資產，才使得國開行輕裝上陣。3、創(chuàng)新“地方融資平臺”、“捆綁貸款”、“先貸款后開發(fā)”三種模式在1994年的分稅制改革以及1997-1998年亞洲金融危機的背景下，地方政府面臨極大的財政困境和融資問題，可以說催生了國開行的發(fā)展契機。1998年8月，國開行行長陳元與安徽省長回良玉簽署國開行與安徽省投融服務合作協(xié)議，開啟創(chuàng)新之路：（1）創(chuàng)立“地方融資平臺”模式，即成立蕪湖建設投資有限公司。其中，蕪湖市政府將土地儲備、高速公路等優(yōu)質資產注入蕪湖建投，然后蕪湖建投以這些資產作為抵押品，向國開行申請貸款，地方政府無須進行擔保（后續(xù)逐漸演變?yōu)榈胤秸案鞑块T進行隱性擔保的模式）。（2）創(chuàng)建“捆綁貸款”模式，即將財務質量層次不齊的項目捆綁在一起，打包申請貸款，這樣可以解決質量較差項目無法獨立進行融資的問題。（3）創(chuàng)立“先貸款后開發(fā)的土地出讓收益質押”模式，即以未來的土地出讓收益質押作為主要還款保證來進行融資的模式。可以說以上三種創(chuàng)新模式在隨后近二十年的時間里經過各類變換，普遍存在金融體系之中，國開行也成為中國基建和城鎮(zhèn)化的代名詞，且主要集中于2003-2005年期間。例如，（1）2003年6月，國開行與天津市簽署500億元的貸款合同，用以支持濱海新區(qū)建設（當時的天津市委書記也是后來的銀監(jiān)會主席、即戴相龍）。同年國開行建議蘇州市政府以平臺的名義發(fā)行地方政府平臺債券。（2）2005年1月，國開行與遼寧省政府簽署500億開發(fā)性金融軟貸款額度和10億元的技術援助貸款，用以支持棚戶區(qū)改造。這個棚戶區(qū)改造直接影響了中國經濟近15年。高堅先生（1949年8月出生）從財政部財政科學研究所財政學專業(yè)畢業(yè)后，便長期在財政部從事債券市場管理（1997年被派去美國哈佛大學學習）。1998年10月高堅被同年來到國開行的陳元行長請到國開行工作，任總經濟師兼資金局局長，負責國家開行的資金籌集，這一工作讓高堅開始著力推動國開債的市場化發(fā)行。目前的政策性金融債也主要以國開行為主，也成為政策性銀行的主要資金來源，甚至和國債幾乎處于同等的市場地位，可以說這一成績和高堅先生的工作是分不開的。雖然1996國債完成市場化發(fā)行化，國開行原資金局副局長高興國便表示積極向財政部學習，市場化發(fā)行政策性金融債，但直至1998年陳元先生才第一次提出“債券銀行”的概念，在之后的兩年時間里，陳元和高堅一直為此奔走。1998年國開行向財政部的國債和基本建設司上報了市場化發(fā)債請求，但基本建設表示不同意（國債司同意）。但陳元行長當時選擇執(zhí)行國債司的方案，1998年9月國開行首次在銀行間市場采取公開招標方式發(fā)行，1999年國開行發(fā)債的市場化程度達到90%，2000年基本完全通過市場招標發(fā)行。2、債券創(chuàng)新之1：首次推出長期限浮動利率債券，開啟掉期交易的先河1994年4月，國開行首次推出10年期浮動利率債券（之前國債和國開債大都是固定利率且期限在3年以下），其基準利率為一年期定期存款利率。在此基礎上，國開行的浮動利率基準進一步擴展至貨幣市場領域，2004年國開行推出7天回購利率為基準的新型浮動利率債券，2007年首次發(fā)行以Shibor為基準的5年期浮動利率債券。由于國開行擁有較大的浮動利率債券存量，自然而然成為了固定利率和浮動利率之間的做市商，開啟了掉期交易的先河。3、債券創(chuàng)新之2：首次在債券市場創(chuàng)新引入含權債和次級債概念2001年12月，國開行首次在在銀行間債券市場推出投資人具有選擇權的債券（當時主管部門反對使用“次級債”這一表述），這是債券市場首次引入了期權的概念。2002年6月，國開行在銀行間市場再次推出含權的發(fā)行人普通選擇權債券，并參照次級債進行結構化設計（規(guī)定發(fā)行人有權提前贖回、償還順序位列普通債券之后）。要知道直至2004年央行和銀監(jiān)會才共同制定《商業(yè)銀行次級債券發(fā)行管理辦法》，其中規(guī)定的次級債結構完全借鑒了國開行的模式。4、債券創(chuàng)新之3：推出首單信貸資產證券化產品2004-2005年，陳元先生和高堅先生兩次拜訪當時的央行行長周小川，希望將國開行作為資產證券化試點單位，獲得周小川的認可，當時央行還為此成立一個多部門的資產證券化領導小組，并決定由國開行和建行分別作為信貸資產證券化（ABS）和住房抵押貸款的資產證券化（MBS）試點單位。2005年12月，國開行發(fā)行了“開元”信貸資產支持證券，并在2012年重啟后發(fā)行了第一單資產證券化產品。值得一提的是，國開行在進行ABS試點時還開創(chuàng)了SPT方案模式（即特殊目的信托），而非國際上通行的SPV模式，即通過信托的方法來做，當時由于銀監(jiān)會不允許銀行購買次級檔、證監(jiān)會不允許證券機構用自有資金購買次級檔、保監(jiān)會不允許保險機構購買次級檔，因此非常無奈得是，國開行發(fā)行的ABS次級檔雖然有高達30%的回報卻只能賣給一家非金融企業(yè)。5、債券創(chuàng)新之4：結構化的PPP融資模式的先驅者2000年6月，高堅先生見到上海市市長馮國勤時，提出了更廣泛的將社會資金用于基礎設施建設的建議，即證券化理念的融資方式，得到了馮市長和陳元行長的認可，國開行上海分行為此還做出一個正式方案，這就是后來所謂的結構化PPP融資模式。
