2季度以來，國務(wù)院、國務(wù)院國資委先后印發(fā)《改革國有資本授權(quán)經(jīng)營體制方案》與《國務(wù)院國資委授權(quán)放權(quán)清單（2019年版）》，國有資本授權(quán)經(jīng)營再度成為市場關(guān)注的焦點。國資授權(quán)經(jīng)營改革，有著怎樣的政策背景，具體將如何落實，又有哪些保障機制？本報告中我們將作詳細(xì)分析。

今年以來，國企改革動作頻頻，呈現(xiàn)出提速跡象。

政策層面上，相關(guān)文件以及試點工作頻頻落地。年初以來國資委領(lǐng)導(dǎo)就多次表態(tài)，指出要加快實現(xiàn)從管企業(yè)向管資本的轉(zhuǎn)變，以及積極推進混合所有制改革，全國兩會中進一步明確要“推進國有資本投資、運營公司改革試點，促進國有資產(chǎn)保值增值，積極穩(wěn)妥推進混合所有制改革”。4月國務(wù)院印發(fā)《改革國有資本授權(quán)經(jīng)營體制方案》，6月國資委印發(fā)《國務(wù)院國資委授權(quán)放權(quán)清單（2019版）》，進一步向管資本推進，加大對國有企業(yè)的授權(quán)力度。

實踐層面上，作為競爭性行業(yè)龍頭的地方國企格力電器，也正在推進其混改進程，并或?qū)⒆尦龅谝淮蠊蓶|及實際控制人地位。

從管企業(yè)到管資本，授權(quán)放權(quán)力度加大。本輪國企改革的政策思路圍繞著從管企業(yè)到管資本的轉(zhuǎn)變，這也意味著過去對于國有企業(yè)的行政式管理模式將逐漸轉(zhuǎn)化為市場化的管理模式，增強企業(yè)的經(jīng)營自主權(quán)就成為了必然要求，因此，近期政策層面對于向國有企業(yè)授權(quán)放權(quán)的力度有所加大。4月國務(wù)院印發(fā)《改革國有資本授權(quán)經(jīng)營體制方案》（以下簡稱《方案》），這是國有資本授權(quán)經(jīng)營體制改革的綱領(lǐng)性文件。

授權(quán)改革“三位一體”。根據(jù)《方案》來看，本次國有資本授權(quán)經(jīng)營體制改革主要圍繞三個方面展開：一是對于授權(quán)主體而言，要求出資人代表機構(gòu)優(yōu)化履職方式，包括實行清單管理、強化章程約束、發(fā)揮董事作用和創(chuàng)新監(jiān)管方式，而國資委的《授權(quán)放權(quán)清單》正是對該項所涉及的清單管理的具體化；二是對于授權(quán)方式而言，堅持分類監(jiān)管，要求根據(jù)對國有資本投資、運營公司及其他商業(yè)類企業(yè)、公益類企業(yè)等不同類型企業(yè)給予不同范圍、不同程度的授權(quán)放權(quán)；三是對于授權(quán)客體而言，要求國有企業(yè)從完善公司治理、夯實管理基礎(chǔ)、優(yōu)化集團管控和提升資本運作能力方面加強企業(yè)行權(quán)能力建設(shè)，以便各項授權(quán)放權(quán)能夠接得住、行得穩(wěn)。

6月初國資委印發(fā)《國務(wù)院國資委授權(quán)放權(quán)清單（2019版）》（以下簡稱《清單》），這既是對《方案》要求進行進一步地細(xì)化，也承接了17年《國務(wù)院國資委以管資本為主推進職能轉(zhuǎn)變方案》和18年的《國務(wù)院國資委出資人監(jiān)管權(quán)力和責(zé)任清單（試行）》兩份文件的精神，確保授權(quán)放權(quán)落實落地、激發(fā)活力和精準(zhǔn)到位。

國資授權(quán)經(jīng)營有著怎樣的前世今生？為了更好的理解其政策背景、實施重心以及監(jiān)管機制，我們提出了以下7個關(guān)鍵問題，并逐一進行展開分析。

2.1 緣起：為什么要授權(quán)經(jīng)營，授權(quán)經(jīng)營意義何在？

首先，為什么需要對國有企業(yè)經(jīng)營進行授權(quán)？

其一，政府職能分開，減少行政干預(yù)。政府作為行政管理機構(gòu)，在現(xiàn)代經(jīng)濟活動中，是以市場經(jīng)濟秩序的提供者和維護者角色出現(xiàn)的，但是對于國有企業(yè)而言，由于政府具有了企業(yè)的所有權(quán)，因此從這一角度上來看，國企又成為了市場經(jīng)濟活動的參與者。

這兩種角色的混同，往往會對市場經(jīng)濟體系的運行產(chǎn)生干擾：一方面，政府可能通過行政手段來直接干預(yù)國有企業(yè)的運營，削弱了公司治理機制的制約；另一方面，國有企業(yè)可能利用政府所有的獨特產(chǎn)權(quán)性質(zhì)，更便利地獲得資源，干擾了市場的正常定價機制，損害經(jīng)濟效率。因此，政府作為行政機構(gòu)的公共管理職能與作為國有企業(yè)所有者的出資人職能必須有效地隔離和分開，以避免對正常市場經(jīng)濟活動所造成的干擾，減少國有企業(yè)運行之中的行政干預(yù)，這也是確立國有企業(yè)市場主體地位、理清政府和市場之間關(guān)系的題中應(yīng)有之義。

其二，終極產(chǎn)權(quán)歸于政府，管住資本放活企業(yè)。國有資本的終極產(chǎn)權(quán)不能量化到具體個人，而是歸于各級政府部門，那么如何將政府的行政職能與出資人職能隔離開來呢？這就有必要采取授權(quán)經(jīng)營的方式。

隨著放權(quán)力度的不同，國有企業(yè)監(jiān)管理念也經(jīng)歷了“企業(yè)-資產(chǎn)-資本”的轉(zhuǎn)變。早期我們對于國資國企還是以管理企業(yè)為主，國有企業(yè)隸屬于不同的政府部門直接管理，偏重于實物形態(tài)的管理，企業(yè)經(jīng)營自主性受限，其后政策思路逐漸向管資產(chǎn)調(diào)整，組建了專門的國資管理部門，注重國有資產(chǎn)的保值增值，管理理念向價值管理轉(zhuǎn)變，這一時期企業(yè)經(jīng)營自主性有了一定的提高，但存在盲目追求資產(chǎn)規(guī)模擴張、國企與民企的“國進民退”等問題。

而目前政策轉(zhuǎn)向以管資產(chǎn)為主，意味著管理理念上升到市場經(jīng)濟的核心——產(chǎn)權(quán)管理的角度，通過國有資本投資、運營公司為過渡，將政府行政力量與市場進一步隔離，并賦予國有企業(yè)更強的經(jīng)營自主性。

其次，授權(quán)經(jīng)營想要達到什么目的？

由于國企改革的核心是將行政力量讓位于市場力量，因此，我們認(rèn)為，授權(quán)經(jīng)營體制改革的意義主要在于以下三個方面：

一是完善國有資產(chǎn)管理體制。改革國有資本授權(quán)經(jīng)營體制是完善國有資產(chǎn)管理體制的重要舉措。正如我們前文所述，國有資產(chǎn)的管理理念正從管企業(yè)向管資本轉(zhuǎn)變，而這就必然要求加強企業(yè)的經(jīng)營自主性，通過授權(quán)放權(quán)方式賦予企業(yè)以市場活力。

二是確立國有企業(yè)市場主體地位。改革國有資本授權(quán)經(jīng)營體制也是確立國有企業(yè)市場主體地位的重要途徑。之所以推動國有資本授權(quán)經(jīng)營，其核心就是要將國有企業(yè)變?yōu)檎嬲氖袌鲋黧w，而脫離開行政化體系的樊籠，使其在市場上真正做到自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧、自擔(dān)風(fēng)險、自我管理、自我發(fā)展。

三是推動國有企業(yè)打造靈活高效、市場化經(jīng)營機制。改革國有資本授權(quán)經(jīng)營體制同樣也是推動國有企業(yè)打造靈活高效、市場化經(jīng)營機制的重要手段。國有企業(yè)只有先開始管理體制上的市場化，比如通過加強董事會職能、引入職業(yè)經(jīng)理人以及員工持股改革等，才能逐步實現(xiàn)經(jīng)營上的市場化，也才能最終真正地提高效率，和民營企業(yè)在公平的市場環(huán)境中競爭。

2.2 落實：對誰授權(quán)？授什么權(quán)？如何實現(xiàn)授權(quán)？

第三，誰是國有企業(yè)授權(quán)經(jīng)營的對象？

一方面，以國有資本投資、運營公司為試點。18年7月國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于推進國有資本投資、運營公司改革試點的實施意見》，明確通過改組組建國有資本投資、運營公司的方式來改革國有資本授權(quán)經(jīng)營體制，而本次《方案》中著重強調(diào)了國有資本投資、運營公司根據(jù)企業(yè)自身條件而進行授權(quán)放權(quán)的具體內(nèi)容。截止目前，中央層面來看，國有資本運營公司試點已有誠通集團和國新控股2家，加上三批合計19家國有資本投資公司試點企業(yè)，共計21家國有資本投資、運營公司試點，再算上省級層面的試點企業(yè)，就是此次授權(quán)放權(quán)改革的主要對象。

另一方面，其它商業(yè)類企業(yè)、公益類企業(yè)也將參與。此外，未納入國有資本投資、運營公司試點的其它商業(yè)類和公益類企業(yè)，雖然《方案》未對其具體的授權(quán)內(nèi)容進行過多地展開，但這些企業(yè)也將參與到此次授權(quán)放權(quán)改革，其核心在于落實企業(yè)的經(jīng)營自主權(quán)，出資人代表機構(gòu)僅通過股權(quán)關(guān)系參與公司治理，而不干預(yù)下級企業(yè)的具體經(jīng)營。對于公司改制比較成熟的企業(yè)，還將進一步落實董事會職權(quán)。

第四，授權(quán)經(jīng)營改革將授予企業(yè)哪些權(quán)利？

《方案》對于國有資本投資、運營公司授權(quán)的具體內(nèi)容在分類開展的基礎(chǔ)上進行了進一步明確，主要包括如下四個方面：

一是戰(zhàn)略規(guī)劃和主業(yè)管理。一方面，國有資本投資、運營公司可以依據(jù)出資人代表機構(gòu)的戰(zhàn)略引領(lǐng)，自主決定發(fā)展規(guī)劃和投資計劃，圍繞主業(yè)展開經(jīng)營布局；另一方面，產(chǎn)權(quán)管理權(quán)利也有所下放，比如審核非上市公司產(chǎn)權(quán)無償劃轉(zhuǎn)、非公開協(xié)議轉(zhuǎn)讓等。

二是選人用人和股權(quán)激勵。整體上來看體現(xiàn)了市場化的改革思路，一方面，在選人用人上，由董事會負(fù)責(zé)引入市場化的選聘體系，與現(xiàn)有公司治理制度相匹配，比如探索經(jīng)理層選聘按照差額方式、推行職業(yè)經(jīng)理人制度等。而另一方面，與市場化選聘體制相伴隨的，是采用市場化的激勵方式，比如對于市場化選聘的職業(yè)經(jīng)理人實行市場化薪酬以及完善以股權(quán)激勵為主要手段的中長期激勵機制。

三是工資總額和重大財務(wù)事項管理。一方面，很大的改進在于工資總額可以實行預(yù)算備案制，根據(jù)企業(yè)戰(zhàn)略及經(jīng)營狀況自主確定，不需像此前報經(jīng)上級行政部門批準(zhǔn)，事后備案制度的實施也體現(xiàn)企業(yè)經(jīng)營自主權(quán)逐步地擴大；另一方面，關(guān)于涉及擔(dān)保、融資和風(fēng)控等重大事項也可由企業(yè)自主決定，使得企業(yè)進一步向自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧、自擔(dān)風(fēng)險的市場經(jīng)濟主體靠攏。

四是依企業(yè)情況而增加的其它事項。另外，正如前文提到，未納入試點的商業(yè)類和公益類企業(yè)雖然沒有對具體的授權(quán)內(nèi)容進一步明確，但大體上也是沿著落實企業(yè)的經(jīng)營自主權(quán)的思路，根據(jù)企業(yè)的具體情況，參照試點企業(yè)授權(quán)內(nèi)容來執(zhí)行。而《清單》在《方案》的基礎(chǔ)上，對于中央企業(yè)、綜合改革試點企業(yè)、國有資本投資、運營公司試點企業(yè)以及特定企業(yè)等四類企業(yè)的具體授權(quán)事項又做了進一步地細(xì)化。

第五，在實踐中，如何實現(xiàn)分類開展授權(quán)放權(quán)？

《方案》中強調(diào)了四個基本原則，分別是：堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，堅持政企分開政資分開，堅持權(quán)責(zé)明晰分類授權(quán)，以及堅持放管結(jié)合完善機制。具體而言：

一是一企一策，才能實現(xiàn)權(quán)責(zé)明晰分類授權(quán)。國有企業(yè)享有完整的法人財產(chǎn)權(quán)和充分的經(jīng)營自主權(quán)，承擔(dān)國有資產(chǎn)保值增值責(zé)任。出資人代表機構(gòu)應(yīng)按照功能定位、治理能力、管理水平等企業(yè)發(fā)展實際情況，給予不同范圍、不同程度的授權(quán)放權(quán)。

二是權(quán)責(zé)對等，才能實現(xiàn)政企分開政資分開。按照《公司法》和《國有資產(chǎn)法》，企業(yè)作為一個真正的獨立的市場主體，本應(yīng)享有完整的法人財產(chǎn)權(quán)和充分的經(jīng)營自主權(quán)，但實踐中經(jīng)常面臨政企不分、政資不分的問題。只有權(quán)責(zé)對等，才能實現(xiàn)政府公共管理職能與國有資本出資人職能分開，依法理順政府與國有企業(yè)的出資關(guān)系，依法確立國有企業(yè)的市場主體地位，從而最大限度減少政府對市場活動的直接干預(yù)。

三是動態(tài)調(diào)整，才能實現(xiàn)放管結(jié)合放管到位。實踐中，國企改革授權(quán)經(jīng)營往往同時面臨 “放權(quán)不足”和“放權(quán)過度”的兩難困境，這在很大程度上延緩了改革進程。加強監(jiān)管、動態(tài)調(diào)整、定期評估，則是有效實現(xiàn)放管結(jié)合的必然選擇，不僅實現(xiàn)該放的放權(quán)到位、該管的管住管好，也能有效防止國有資產(chǎn)流失、確保資產(chǎn)保值增值。

2.3 保障：如何加強行權(quán)能力，如何優(yōu)化履職方式？

第六，如何有效保障授權(quán)到位、加強企業(yè)行權(quán)能力？

《方案》強調(diào)，要從完善公司治理體系、強化基礎(chǔ)管理、優(yōu)化集團管控、提升資本運作能力等四個方面確保各項授權(quán)放權(quán)接得住、行得穩(wěn)。

完善的公司治理制度是企業(yè)正常經(jīng)營的先決條件。完善公司治理體系有三個層面，分別是：建設(shè)中國特色的現(xiàn)代國有企業(yè)制度、加強董事會建設(shè)，以及激發(fā)經(jīng)理層的活力。其中加強董事會建設(shè)應(yīng)是重中之重，包括建設(shè)規(guī)范高效的董事會、完善董事會運作機制，以及提升董事會履職能力。從公司治理角度看，“規(guī)范的董事會”意味著外部董事應(yīng)占多數(shù)，而當(dāng)前外部董事的選任機制、與出資人的溝通機制尚不成熟，仍待進一步細(xì)化。

夯實管理基礎(chǔ)對于企業(yè)行權(quán)效率同樣至關(guān)重要。具體包括加強國有資產(chǎn)基礎(chǔ)管理、優(yōu)化總部職能和管理架構(gòu)、深化企業(yè)內(nèi)部三項制度改革，以及完善內(nèi)部監(jiān)督體系。其中三項制度改革改革值得關(guān)注：勞動層面，管理人員能上能下；人事層面，員工能進能出；分配層面，收入能增能減。

“分類監(jiān)管”意味著，不同類型企業(yè)的集團管控，重心也應(yīng)有所不同。國有資本投資公司對戰(zhàn)略性核心業(yè)務(wù)控股為主，因而應(yīng)建立以戰(zhàn)略目標(biāo)和財務(wù)效益為主的管控模式。國有資本運營公司財務(wù)性持股為主，因而應(yīng)建立財務(wù)管控模式。其他商業(yè)類公益類企業(yè)對核心業(yè)務(wù)控股為主，因而應(yīng)建立戰(zhàn)略管控和運營管控相結(jié)合的模式。

而“分層監(jiān)管”則意味著，提升國有資本運作能力，應(yīng)是最終落腳點。一是平臺層面，國有資本投資、運營公司發(fā)揮平臺作用，以資本為紐帶、以產(chǎn)權(quán)為基礎(chǔ)開展資本運作。二是產(chǎn)權(quán)層面，積極發(fā)展混合所有制，鼓勵上市，引進戰(zhàn)投，從而放大國有資本功能。三是業(yè)務(wù)層面，通過清理退出一批、重組整合一批、創(chuàng)新發(fā)展一批，實現(xiàn)國有資本形態(tài)轉(zhuǎn)換，變現(xiàn)后投向更需要國有資本集中的行業(yè)和領(lǐng)域。

第七，如何優(yōu)化出資人代表機構(gòu)的履職方式？

《方案》明確提出，出資人代表機構(gòu)作為授權(quán)主體，要依法科學(xué)界定職責(zé)定位，加快轉(zhuǎn)變履職方式，依據(jù)股權(quán)關(guān)系對國家出資企業(yè)開展授權(quán)放權(quán)。

首先是實行清單管理。今年6月初，國資委印發(fā)《清單》，重點選取了5大類、35項授權(quán)放權(quán)事項列示。《清單》既是對《方案》的落實，也是對17年國辦發(fā)38號文和18年國資發(fā)法規(guī)25號文的改進和升級。根據(jù)《方案》，清單以外事項由企業(yè)依法自主決策，清單以內(nèi)事項要大幅減少審批或事前備案，做到“三個歸位于”。值得注意的是，19年版《清單》有三大亮點：一是更加明確相關(guān)條件和程序，確保授權(quán)放權(quán)落實落地；二是更加聚焦企業(yè)的重點關(guān)切，確保授權(quán)放權(quán)激發(fā)活力；三是更加強化分類授權(quán)，確保授權(quán)放權(quán)精準(zhǔn)到位。

其次是強化章程約束。章程是企業(yè)的“憲法”，也是企業(yè)一切行為的依據(jù)，在公司治理中發(fā)揮基礎(chǔ)性作用。因而，依法依規(guī)、一企一策的制訂公司章程，并推動各治理主體嚴(yán)格執(zhí)行章程，就顯得尤為重要。

再次是發(fā)揮董事會的作用。15年中共中央國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于深化國有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《意見》），而作為國企改革的頂層設(shè)計，《意見》明確強調(diào)，“要切實落實和維護董事會依法行使重大決策、選人用人、薪酬分配等權(quán)利，保障經(jīng)理層經(jīng)營自主權(quán)，法無授權(quán)任何政府部門和機構(gòu)不得干預(yù)。”具體而言，一是出資人代表機構(gòu)通過董事體現(xiàn)出資人意志，包括董事的委派、提名，以及工作目標(biāo)和重點的明確；二是加強董事的溝通和考核，包括對接平臺，人才儲備庫，選聘、考評與培訓(xùn)機制，以及履職報告、年度報告等。

最后是創(chuàng)新監(jiān)管方式。首要是分類監(jiān)管，出資人代表機構(gòu)以企業(yè)功能分類為基礎(chǔ)，對國家出資企業(yè)進行分類管理、分類授權(quán)放權(quán)。其次是從以往依靠審批監(jiān)管，轉(zhuǎn)變?yōu)閺娀轮小⑹潞蟊O(jiān)管。充分運用信息化手段，統(tǒng)籌協(xié)同各類監(jiān)督力量，嚴(yán)格責(zé)任追究制度。18年7月，國資委印發(fā)的《中央企業(yè)違規(guī)經(jīng)營投資責(zé)任追究實施辦法》，為追責(zé)提供了法律依據(jù)。創(chuàng)新監(jiān)管方式的最終目的都是實現(xiàn)企業(yè)工作負(fù)擔(dān)減輕、監(jiān)管效能提升。

3.1 授權(quán)經(jīng)營先例：新加坡淡馬錫

國有企業(yè)授權(quán)經(jīng)營是否有成功先例借鑒？我們發(fā)現(xiàn)，新加坡的淡馬錫模式是值得借鑒的模板。1970年代，新加坡政府面臨數(shù)量龐大、嚴(yán)重依賴政府的國有企業(yè)，為了實現(xiàn)政企分離，提高國有企業(yè)的經(jīng)營效率，成立了淡馬錫控股。1974-2018年間，淡馬錫控股的投資組合市值從3.5億新元上升至3080億新元，其投資者年均回報率高達16.7%。2018年淡馬錫營業(yè)收入達到1071億新元，占其GDP的22%。

淡馬錫的運營模式及其特點。淡馬錫控股是由新加坡財政部全資控股的獨立法人，其董事會成員由新加坡總統(tǒng)任命。董事會下設(shè)常務(wù)、審核、領(lǐng)導(dǎo)力發(fā)展和薪酬三大委員會，董事會負(fù)責(zé)聘任經(jīng)理層并對其進行考核和監(jiān)督。淡馬錫并不直接參與投資標(biāo)的公司的管理，而是通過參加股東大會投票參與決策。雖然新加坡總統(tǒng)和財政部有監(jiān)管淡馬錫控股的權(quán)利，但是淡馬錫控股的投資決策是相對獨立的，同時淡馬錫控股也只能通過股東大會的投票權(quán)影響投資標(biāo)的公司的經(jīng)營決策。

淡馬錫的分類投資策略。而針對不同類型的企業(yè)，淡馬錫的持股也有所差異：對涉及國家重要資源和公用事業(yè)的企業(yè)，全資或控股；對具有良好發(fā)展前景的行業(yè)以及新興行業(yè)中的龍頭企業(yè)，持有部分股份；對經(jīng)營不善或與淡馬錫投資策略不再相符的企業(yè)，通過逐步出售股份或協(xié)助其公開上市等方式退出。

3.2 混改與授權(quán)經(jīng)營，管資本殊途同歸

今年以來國企改革領(lǐng)域亮點頗多，4月份珠海市國資委宣布戰(zhàn)略性減持格力電器，標(biāo)志著在競爭性行業(yè)的國企混改進入第三階段。至此，今年已有兩家公司發(fā)布了面對管理層的股權(quán)激勵計劃，這說明在非競爭性行業(yè)的混改也已開始破冰，這既有助于國資的保值增值，也可以更好地提高國企的經(jīng)營效率。

在我們看來，“管資本為主”是本輪國企改革的關(guān)鍵詞，也是實施混合所有制改革和國資授權(quán)經(jīng)營的最終目的。

混合所有制改革實現(xiàn)的是從“國資維持控股”到“國資保值增值”的轉(zhuǎn)變。對于充分競爭商業(yè)類企業(yè)而言，引入民資雖然使得國資持股比例下降，甚至讓渡了大股東、實際控制人的地位，但換來了企業(yè)經(jīng)營效率的提升，最終實現(xiàn)國資保值增值。

國資授權(quán)經(jīng)營實現(xiàn)的是從“政府行政權(quán)利”到“市場主體權(quán)利”的轉(zhuǎn)變。國有資本的終極產(chǎn)權(quán)歸屬于政府，若要將政府的行政職能與出資人職能隔離開來，就必須采取授權(quán)經(jīng)營的方式，將企業(yè)戰(zhàn)略規(guī)劃和主業(yè)管理、選人用人和股權(quán)激勵、工資總額和重大財務(wù)事項管理以及依企業(yè)情況而增加的其它事項等四方面權(quán)利授權(quán)給國有資本投資、運營公司。