來源 / 經濟日報產業觀察工作室

作者 / 經濟日報記者喬金亮

所謂中央一號文件原指中共中央每年發的第一份文件，即每年的中發1號文。中共中央在1982年至1986年連續五年發布以農業、農村和農民為主題的中央一號文件，對農村改革產生很大作用。2004年以來，中央又每年發布以“三農”為主題的中央一號文件，迎來了糧食連續豐收和農民收入增長。因其連續聚焦農業農村農民，現已成為中央重視“三農”工作的專有名詞。

往年的一號文件只部署當年的工作，而今年的一號文件謀劃了今明兩年“三農”工作。圍繞全面建成小康社會總目標，中央提出了一系列到2020年必須完成的農村改革發展目標，比如，打贏脫貧攻堅戰，完成農村人居環境整治三年行動任務，實現農民人均可支配收入比2010年翻一番，確保農民生活達到小康水平等。今年的一號文件就是圍繞完成這些硬任務來謀劃，管到2020年，并且要實現上述目標。

去年的一號文件對鄉村振興和農業農村發展提出了原則要求。今年的一號文件對其進行了更加細化實化的部署安排，強調抓好落實“四個優先”。其中最值得關注的是，把其同政績考核聯系到一起。“在干部配備上優先考慮”。把優秀干部充實到“三農”戰線，把精銳力量充實到基層一線，注重選拔熟悉“三農”工作的干部充實地方各級黨政班子。全面落實村干部報酬待遇，建立正常增長機制。

今年的一號文件把脫貧攻堅作為專門的一部分，并且放在了第一部分，對脫貧攻堅的重視程度前所未有。按照每年脫貧1000萬人以上的節奏，我國完成預期目標沒有懸念。但廣大干部和農民反映脫貧中存在一些突出問題，有虛假脫貧、有夾心層。文件在提出全面排查突出問題的同時，強調要防止盲目拔高標準、吊高胃口，杜絕數字脫貧、虛假脫貧，加強扶貧監測。針對扶貧夾心層的問題，將研究解決收入水平略高于建檔立卡貧困戶的群眾缺乏政策支持等新問題。

文件提出以土地制度改革為牽引推進農村改革。這方面最主要的是明確了深化農村土地制度改革要堅守的底線。同時對此前試點積累的經驗，或修訂法律，或逐步推開。針對不同進展程度和敏感程度的改革項目，提出了不同的要求。可以概括為三個堅持、兩個允許、兩個加快和一個推開。

堅持農村土地集體所有、不搞私有化，堅持農地農用、防止非農化。對農民來說最重要的是，堅持保障農民土地權益、不得以退出承包地和宅基地作為農民進城落戶條件。這為進城農民吃下了定心丸，不用擔心土地被收回。

允許承包土地的經營權擔保融資：方便抵押貸款

允許在縣域內開展全域鄉村閑置校舍、廠房、廢棄地等整治：盤活土地資源

加快推進宅基地使用權確權登記頒證工作，力爭2020年基本完成：宅基地權益更完善

加快推進農村集體經營性資產股份合作制改革，繼續擴大試點范圍：農民變股民有分紅

全面推開農村土地征收制度改革和農村集體經營性建設用地入市改革

這意味著：非農建設用地將不再“必須國有”，掃清了集體經營性建設用地直接入市的法律障礙，政府將不再是唯一的非農建設用地供應者。

以下文件全文：

中共中央 國務院關于堅持農業農村優先發展做好“三農”工作的若干意見

（2019年1月3日）

今明兩年是全面建成小康社會的決勝期，“三農”領域有不少必須完成的硬任務。黨中央認為，在經濟下行壓力加大、外部環境發生深刻變化的復雜形勢下，做好“三農”工作具有特殊重要性。必須堅持把解決好“三農”問題作為全黨工作重中之重不動搖，進一步統一思想、堅定信心、落實工作，鞏固發展農業農村好形勢，發揮“三農”壓艙石作用，為有效應對各種風險挑戰贏得主動，為確保經濟持續健康發展和社會大局穩定、如期實現第一個百年奮斗目標奠定基礎。

做好“三農”工作，要以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，全面貫徹黨的十九大和十九屆二中、三中全會以及中央經濟工作會議精神，緊緊圍繞統籌推進“五位一體”總體布局和協調推進“四個全面”戰略布局，牢牢把握穩中求進工作總基調，落實高質量發展要求，堅持農業農村優先發展總方針，以實施鄉村振興戰略為總抓手，對標全面建成小康社會“三農”工作必須完成的硬任務，適應國內外復雜形勢變化對農村改革發展提出的新要求，抓重點、補短板、強基礎，圍繞“鞏固、增強、提升、暢通”深化農業供給側結構性改革，堅決打贏脫貧攻堅戰，充分發揮農村基層黨組織戰斗堡壘作用，全面推進鄉村振興，確保順利完成到2020年承諾的農村改革發展目標任務。

一、聚力精準施策，決戰決勝脫貧攻堅

（一）不折不扣完成脫貧攻堅任務。咬定既定脫貧目標，落實已有政策部署，到2020年確保現行標準下農村貧困人口實現脫貧、貧困縣全部摘帽、解決區域性整體貧困。堅持現行扶貧標準，全面排查解決影響“兩不愁三保障”實現的突出問題，防止盲目拔高標準、吊高胃口，杜絕數字脫貧、虛假脫貧。加強脫貧監測。進一步壓實脫貧攻堅責任，落實最嚴格的考核評估，精準問責問效。繼續加強東西部扶貧協作和中央單位定點扶貧。深入推進抓黨建促脫貧攻堅。組織開展常態化約談，發現問題隨時約談。用好脫貧攻堅專項巡視成果，推動落實脫貧攻堅政治責任。

（二）主攻深度貧困地區。瞄準制約深度貧困地區精準脫貧的重點難點問題，列出清單，逐項明確責任，對賬銷號。重大工程建設項目繼續向深度貧困地區傾斜，特色產業扶貧、易地扶貧搬遷、生態扶貧、金融扶貧、社會幫扶、干部人才等政策措施向深度貧困地區傾斜。各級財政優先加大“三區三州”脫貧攻堅資金投入。對“三區三州”外貧困人口多、貧困發生率高、脫貧難度大的深度貧困地區，也要統籌資金項目，加大扶持力度。

（三）著力解決突出問題。注重發展長效扶貧產業，著力解決產銷脫節、風險保障不足等問題，提高貧困人口參與度和直接受益水平。強化易地扶貧搬遷后續措施，著力解決重搬遷、輕后續幫扶問題，確保搬遷一戶、穩定脫貧一戶。加強貧困地區義務教育控輟保學，避免因貧失學輟學。落實基本醫療保險、大病保險、醫療救助等多重保障措施，筑牢鄉村衛生服務網底，保障貧困人口基本醫療需求。扎實推進生態扶貧，促進扶貧開發與生態保護相協調。堅持扶貧與扶志扶智相結合，加強貧困地區職業教育和技能培訓，加強開發式扶貧與保障性扶貧統籌銜接，著力解決“一兜了之”和部分貧困人口等靠要問題，增強貧困群眾內生動力和自我發展能力。切實加強一線精準幫扶力量，選優配強駐村工作隊伍。關心關愛扶貧干部，加大工作支持力度，幫助解決實際困難，解除后顧之憂。持續開展扶貧領域腐敗和作風問題專項治理，嚴厲查處虛報冒領、貪占挪用和優親厚友、吃拿卡要等問題。

（四）鞏固和擴大脫貧攻堅成果。攻堅期內貧困縣、貧困村、貧困人口退出后，相關扶貧政策保持穩定，減少和防止貧困人口返貧。研究解決收入水平略高于建檔立卡貧困戶的群眾缺乏政策支持等新問題。堅持和推廣脫貧攻堅中的好經驗好做法好路子。做好脫貧攻堅與鄉村振興的銜接，對摘帽后的貧困縣要通過實施鄉村振興戰略鞏固發展成果，接續推動經濟社會發展和群眾生活改善。總結脫貧攻堅的實踐創造和偉大精神。及早謀劃脫貧攻堅目標任務2020年完成后的戰略思路。

二、夯實農業基礎，保障重要農產品有效供給

（一）穩定糧食產量。毫不放松抓好糧食生產，推動藏糧于地、藏糧于技落實落地，確保糧食播種面積穩定在16.5億畝。穩定完善扶持糧食生產政策舉措，挖掘品種、技術、減災等穩產增產潛力，保障農民種糧基本收益。發揮糧食主產區優勢，完善糧食主產區利益補償機制，健全產糧大縣獎補政策。壓實主銷區和產銷平衡區穩定糧食生產責任。嚴守18億畝耕地紅線，全面落實永久基本農田特殊保護制度，確保永久基本農田保持在15.46億畝以上。建設現代氣象為農服務體系。強化糧食安全省長責任制考核。

（二）完成高標準農田建設任務。鞏固和提高糧食生產能力，到2020年確保建成8億畝高標準農田。修編全國高標準農田建設總體規劃，統一規劃布局、建設標準、組織實施、驗收考核、上圖入庫。加強資金整合，創新投融資模式，建立多元籌資機制。實施區域化整體建設，推進田水林路電綜合配套，同步發展高效節水灌溉。全面完成糧食生產功能區和重要農產品生產保護區劃定任務，高標準農田建設項目優先向“兩區”安排。恢復啟動新疆優質棉生產基地建設，將糖料蔗“雙高”基地建設范圍覆蓋到劃定的所有保護區。進一步加強農田水利建設。推進大中型灌區續建配套節水改造與現代化建設。加大東北黑土地保護力度。加強華北地區地下水超采綜合治理。推進重金屬污染耕地治理修復和種植結構調整試點。

（三）調整優化農業結構。大力發展緊缺和綠色優質農產品生產，推進農業由增產導向轉向提質導向。深入推進優質糧食工程。實施大豆振興計劃，多途徑擴大種植面積。支持長江流域油菜生產，推進新品種新技術示范推廣和全程機械化。積極發展木本油料。實施奶業振興行動，加強優質奶源基地建設，升級改造中小奶牛養殖場，實施嬰幼兒配方奶粉提升行動。合理調整糧經飼結構，發展青貯玉米、苜蓿等優質飼草料生產。合理確定內陸水域養殖規模，壓減近海、湖庫過密網箱養殖，推進海洋牧場建設，規范有序發展遠洋漁業。降低江河湖泊和近海漁業捕撈強度，全面實施長江水生生物保護區禁捕。實施農產品質量安全保障工程，健全監管體系、監測體系、追溯體系。加大非洲豬瘟等動物疫情監測防控力度，嚴格落實防控舉措，確保產業安全。

（四）加快突破農業關鍵核心技術。強化創新驅動發展，實施農業關鍵核心技術攻關行動，培育一批農業戰略科技創新力量，推動生物種業、重型農機、智慧農業、綠色投入品等領域自主創新。建設農業領域國家重點實驗室等科技創新平臺基地，打造產學研深度融合平臺，加強國家現代農業產業技術體系、科技創新聯盟、產業創新中心、高新技術產業示范區、科技園區等建設。強化企業技術創新主體地位，培育農業科技創新型企業，支持符合條件的企業牽頭實施技術創新項目。繼續組織實施水稻、小麥、玉米、大豆和畜禽良種聯合攻關，加快選育和推廣優質草種。支持薄弱環節適用農機研發，促進農機裝備產業轉型升級，加快推進農業機械化。加強農業領域知識產權創造與應用。加快先進實用技術集成創新與推廣應用。建立健全農業科研成果產權制度，賦予科研人員科技成果所有權，完善人才評價和流動保障機制，落實兼職兼薪、成果權益分配政策。

（五）實施重要農產品保障戰略。加強頂層設計和系統規劃，立足國內保障糧食等重要農產品供給，統籌用好國際國內兩個市場、兩種資源，科學確定國內重要農產品保障水平，健全保障體系，提高國內安全保障能力。將稻谷、小麥作為必保品種，穩定玉米生產，確保谷物基本自給、口糧絕對安全。加快推進糧食安全保障立法進程。在提質增效基礎上，鞏固棉花、油料、糖料、天然橡膠生產能力。加快推進并支持農業走出去，加強“一帶一路”農業國際合作，主動擴大國內緊缺農產品進口，拓展多元化進口渠道，培育一批跨國農業企業集團，提高農業對外合作水平。加大農產品反走私綜合治理力度。

三、扎實推進鄉村建設，加快補齊農村人居環境和公共服務短板

（一）抓好農村人居環境整治三年行動。深入學習推廣浙江“千村示范、萬村整治”工程經驗，全面推開以農村垃圾污水治理、廁所革命和村容村貌提升為重點的農村人居環境整治，確保到2020年實現農村人居環境階段性明顯改善，村莊環境基本干凈整潔有序，村民環境與健康意識普遍增強。鼓勵各地立足實際、因地制宜，合理選擇簡便易行、長期管用的整治模式，集中攻克技術難題。建立地方為主、中央補助的政府投入機制。中央財政對農村廁所革命整村推進等給予補助，對農村人居環境整治先進縣給予獎勵。中央預算內投資安排專門資金支持農村人居環境整治。允許縣級按規定統籌整合相關資金，集中用于農村人居環境整治。鼓勵社會力量積極參與，將農村人居環境整治與發展鄉村休閑旅游等有機結合。廣泛開展村莊清潔行動。開展美麗宜居村莊和最美庭院創建活動。農村人居環境整治工作要同農村經濟發展水平相適應、同當地文化和風土人情相協調，注重實效，防止做表面文章。

（二）實施村莊基礎設施建設工程。推進農村飲水安全鞏固提升工程，加強農村飲用水水源地保護，加快解決農村“吃水難”和飲水不安全問題。全面推進“四好農村路”建設，加大“路長制”和示范縣實施力度，實現具備條件的建制村全部通硬化路，有條件的地區向自然村延伸。加強村內道路建設。全面實施鄉村電氣化提升工程，加快完成新一輪農村電網改造。完善縣鄉村物流基礎設施網絡，支持產地建設農產品貯藏保鮮、分級包裝等設施，鼓勵企業在縣鄉和具備條件的村建立物流配送網點。加快推進寬帶網絡向村莊延伸，推進提速降費。繼續推進農村危房改造。健全村莊基礎設施建管長效機制，明確各方管護責任，鼓勵地方將管護費用納入財政預算。

（三）提升農村公共服務水平。全面提升農村教育、醫療衛生、社會保障、養老、文化體育等公共服務水平，加快推進城鄉基本公共服務均等化。推動城鄉義務教育一體化發展，深入實施農村義務教育學生營養改善計劃。實施高中階段教育普及攻堅計劃，加強農村兒童健康改善和早期教育、學前教育。加快標準化村衛生室建設，實施全科醫生特崗計劃。建立健全統一的城鄉居民基本醫療保險制度，同步整合城鄉居民大病保險。完善城鄉居民基本養老保險待遇確定和基礎養老金正常調整機制。統籌城鄉社會救助體系，完善最低生活保障制度、優撫安置制度。加快推進農村基層綜合性文化服務中心建設。完善農村留守兒童和婦女、老年人關愛服務體系，支持多層次農村養老事業發展，加強和改善農村殘疾人服務。推動建立城鄉統籌的基本公共服務經費投入機制，完善農村基本公共服務標準。

（四）加強農村污染治理和生態環境保護。統籌推進山水林田湖草系統治理，推動農業農村綠色發展。加大農業面源污染治理力度，開展農業節肥節藥行動，實現化肥農藥使用量負增長。發展生態循環農業，推進畜禽糞污、秸稈、農膜等農業廢棄物資源化利用，實現畜牧養殖大縣糞污資源化利用整縣治理全覆蓋，下大力氣治理白色污染。擴大輪作休耕制度試點。創建農業綠色發展先行區。實施鄉村綠化美化行動，建設一批森林鄉村，保護古樹名木，開展濕地生態效益補償和退耕還濕。全面保護天然林。加強“三北”地區退化防護林修復。擴大退耕還林還草，穩步實施退牧還草。實施新一輪草原生態保護補助獎勵政策。落實河長制、湖長制，推進農村水環境治理，嚴格鄉村河湖水域岸線等水生態空間管理。

（五）強化鄉村規劃引領。把加強規劃管理作為鄉村振興的基礎性工作，實現規劃管理全覆蓋。以縣為單位抓緊編制或修編村莊布局規劃，縣級黨委和政府要統籌推進鄉村規劃工作。按照先規劃后建設的原則，通盤考慮土地利用、產業發展、居民點建設、人居環境整治、生態保護和歷史文化傳承，注重保持鄉土風貌，編制多規合一的實用性村莊規劃。加強農村建房許可管理。

四、發展壯大鄉村產業，拓寬農民增收渠道

（一）加快發展鄉村特色產業。因地制宜發展多樣性特色農業，倡導“一村一品”、“一縣一業”。積極發展果菜茶、食用菌、雜糧雜豆、薯類、中藥材、特色養殖、林特花卉苗木等產業。支持建設一批特色農產品優勢區。創新發展具有民族和地域特色的鄉村手工業，大力挖掘農村能工巧匠，培育一批家庭工場、手工作坊、鄉村車間。健全特色農產品質量標準體系，強化農產品地理標志和商標保護，創響一批“土字號”、“鄉字號”特色產品品牌。

（二）大力發展現代農產品加工業。以“糧頭食尾”、“農頭工尾”為抓手，支持主產區依托縣域形成農產品加工產業集群，盡可能把產業鏈留在縣域，改變農村賣原料、城市搞加工的格局。支持發展適合家庭農場和農民合作社經營的農產品初加工，支持縣域發展農產品精深加工，建成一批農產品專業村鎮和加工強縣。統籌農產品產地、集散地、銷地批發市場建設，加強農產品物流骨干網絡和冷鏈物流體系建設。培育農業產業化龍頭企業和聯合體，推進現代農業產業園、農村產業融合發展示范園、農業產業強鎮建設。健全農村一二三產業融合發展利益聯結機制，讓農民更多分享產業增值收益。

（三）發展鄉村新型服務業。支持供銷、郵政、農業服務公司、農民合作社等開展農技推廣、土地托管、代耕代種、統防統治、烘干收儲等農業生產性服務。充分發揮鄉村資源、生態和文化優勢，發展適應城鄉居民需要的休閑旅游、餐飲民宿、文化體驗、健康養生、養老服務等產業。加強鄉村旅游基礎設施建設，改善衛生、交通、信息、郵政等公共服務設施。

（四）實施數字鄉村戰略。深入推進“互聯網+農業”，擴大農業物聯網示范應用。推進重要農產品全產業鏈大數據建設，加強國家數字農業農村系統建設。繼續開展電子商務進農村綜合示范，實施“互聯網+”農產品出村進城工程。全面推進信息進村入戶，依托“互聯網+”推動公共服務向農村延伸。

（五）促進農村勞動力轉移就業。落實更加積極的就業政策，加強就業服務和職業技能培訓，促進農村勞動力多渠道轉移就業和增收。發展壯大縣域經濟，引導產業有序梯度轉移，支持適宜產業向小城鎮集聚發展，扶持發展吸納就業能力強的鄉村企業，支持企業在鄉村興辦生產車間、就業基地，增加農民就地就近就業崗位。穩定農民工就業，保障工資及時足額發放。加快農業轉移人口市民化，推進城鎮基本公共服務常住人口全覆蓋。

（六）支持鄉村創新創業。鼓勵外出農民工、高校畢業生、退伍軍人、城市各類人才返鄉下鄉創新創業，支持建立多種形式的創業支撐服務平臺，完善鄉村創新創業支持服務體系。落實好減稅降費政策，鼓勵地方設立鄉村就業創業引導基金，加快解決用地、信貸等困難。加強創新創業孵化平臺建設，支持創建一批返鄉創業園，支持發展小微企業。

五、全面深化農村改革，激發鄉村發展活力

（一）鞏固和完善農村基本經營制度。堅持家庭經營基礎性地位，賦予雙層經營體制新的內涵。突出抓好家庭農場和農民合作社兩類新型農業經營主體，啟動家庭農場培育計劃，開展農民合作社規范提升行動，深入推進示范合作社建設，建立健全支持家庭農場、農民合作社發展的政策體系和管理制度。落實扶持小農戶和現代農業發展有機銜接的政策，完善“農戶+合作社”、“農戶+公司”利益聯結機制。加快培育各類社會化服務組織，為一家一戶提供全程社會化服務。加快出臺完善草原承包經營制度的意見。加快推進農業水價綜合改革，健全節水激勵機制。繼續深化供銷合作社綜合改革，制定供銷合作社條例。深化集體林權制度和國有林區林場改革。大力推進農墾墾區集團化、農場企業化改革。

（二）深化農村土地制度改革。保持農村土地承包關系穩定并長久不變，研究出臺配套政策，指導各地明確第二輪土地承包到期后延包的具體辦法，確保政策銜接平穩過渡。完善落實集體所有權、穩定農戶承包權、放活土地經營權的法律法規和政策體系。在基本完成承包地確權登記頒證工作基礎上，開展“回頭看”，做好收尾工作，妥善化解遺留問題，將土地承包經營權證書發放至農戶手中。健全土地流轉規范管理制度，發展多種形式農業適度規模經營，允許承包土地的經營權擔保融資。總結好農村土地制度三項改革試點經驗，鞏固改革成果。堅持農村土地集體所有、不搞私有化，堅持農地農用、防止非農化，堅持保障農民土地權益、不得以退出承包地和宅基地作為農民進城落戶條件，進一步深化農村土地制度改革。在修改相關法律的基礎上，完善配套制度，全面推開農村土地征收制度改革和農村集體經營性建設用地入市改革，加快建立城鄉統一的建設用地市場。加快推進宅基地使用權確權登記頒證工作，力爭2020年基本完成。穩慎推進農村宅基地制度改革，拓展改革試點，豐富試點內容，完善制度設計。抓緊制定加強農村宅基地管理指導意見。研究起草農村宅基地使用條例。開展閑置宅基地復墾試點。允許在縣域內開展全域鄉村閑置校舍、廠房、廢棄地等整治，盤活建設用地重點用于支持鄉村新產業新業態和返鄉下鄉創業。嚴格農業設施用地管理，滿足合理需求。鞏固“大棚房”問題整治成果。按照“取之于農，主要用之于農”的要求，調整完善土地出讓收入使用范圍，提高農業農村投入比例，重點用于農村人居環境整治、村莊基礎設施建設和高標準農田建設。扎實開展新增耕地指標和城鄉建設用地增減掛鉤節余指標跨省域調劑使用，調劑收益全部用于鞏固脫貧攻堅成果和支持鄉村振興。加快修訂土地管理法、物權法等法律法規。

（三）深入推進農村集體產權制度改革。按期完成全國農村集體資產清產核資，加快農村集體資產監督管理平臺建設，建立健全集體資產各項管理制度。指導農村集體經濟組織在民主協商的基礎上，做好成員身份確認，注重保護外嫁女等特殊人群的合法權利，加快推進農村集體經營性資產股份合作制改革，繼續擴大試點范圍。總結推廣資源變資產、資金變股金、農民變股東經驗。完善農村集體產權權能，積極探索集體資產股權質押貸款辦法。研究制定農村集體經濟組織法。健全農村產權流轉交易市場，推動農村各類產權流轉交易公開規范運行。研究完善適合農村集體經濟組織特點的稅收優惠政策。

（四）完善農業支持保護制度。按照增加總量、優化存量、提高效能的原則，強化高質量綠色發展導向，加快構建新型農業補貼政策體系。按照適應世貿組織規則、保護農民利益、支持農業發展的原則，抓緊研究制定完善農業支持保護政策的意見。調整改進“黃箱”政策，擴大“綠箱”政策使用范圍。按照更好發揮市場機制作用取向，完善稻谷和小麥最低收購價政策。完善玉米和大豆生產者補貼政策。健全農業信貸擔保費率補助和以獎代補機制，研究制定擔保機構業務考核的具體辦法，加快做大擔保規模。按照擴面增品提標的要求，完善農業保險政策。推進稻谷、小麥、玉米完全成本保險和收入保險試點。擴大農業大災保險試點和“保險+期貨”試點。探索對地方優勢特色農產品保險實施以獎代補試點。打通金融服務“三農”各個環節，建立縣域銀行業金融機構服務“三農”的激勵約束機制，實現普惠性涉農貸款增速總體高于各項貸款平均增速。推動農村商業銀行、農村合作銀行、農村信用社逐步回歸本源，為本地“三農”服務。研究制定商業銀行“三農”事業部績效考核和激勵的具體辦法。用好差別化準備金率和差異化監管等政策，切實降低“三農”信貸擔保服務門檻，鼓勵銀行業金融機構加大對鄉村振興和脫貧攻堅中長期信貸支持力度。支持重點領域特色農產品期貨期權品種上市。

六、完善鄉村治理機制，保持農村社會和諧穩定

（一）增強鄉村治理能力。建立健全黨組織領導的自治、法治、德治相結合的領導體制和工作機制，發揮群眾參與治理主體作用。開展鄉村治理體系建設試點和鄉村治理示范村鎮創建。加強自治組織規范化制度化建設，健全村級議事協商制度，推進村級事務公開，加強村級權力有效監督。指導農村普遍制定或修訂村規民約。推進農村基層依法治理，建立健全公共法律服務體系。加強農業綜合執法。

（二）加強農村精神文明建設。引導農民踐行社會主義核心價值觀，鞏固黨在農村的思想陣地。加強宣傳教育，做好農民群眾的思想工作，宣傳黨的路線方針和強農惠農富農政策，引導農民聽黨話、感黨恩、跟黨走。開展新時代文明實踐中心建設試點，抓好縣級融媒體中心建設。深化拓展群眾性精神文明創建活動，推出一批農村精神文明建設示范縣、文明村鎮、最美家庭，挖掘和樹立道德榜樣典型，發揮示范引領作用。支持建設文化禮堂、文化廣場等設施，培育特色文化村鎮、村寨。持續推進農村移風易俗工作，引導和鼓勵農村基層群眾性自治組織采取約束性強的措施，對婚喪陋習、天價彩禮、孝道式微、老無所養等不良社會風氣進行治理。

（三）持續推進平安鄉村建設。深入推進掃黑除惡專項斗爭，嚴厲打擊農村黑惡勢力，杜絕“村霸”等黑惡勢力對基層政權的侵蝕。嚴厲打擊敵對勢力、邪教組織、非法宗教活動向農村地區的滲透。推進紀檢監察工作向基層延伸，堅決查處發生在農民身邊的不正之風和腐敗問題。健全落實社會治安綜合治理領導責任制。深化拓展網格化服務管理，整合配優基層一線平安建設力量，把更多資源、服務、管理放到農村社區。加強鄉村交通、消防、公共衛生、食品藥品安全、地質災害等公共安全事件易發領域隱患排查和專項治理。加快建設信息化、智能化農村社會治安防控體系，繼續推進農村“雪亮工程”建設。堅持發展新時代“楓橋經驗”，完善農村矛盾糾紛排查調處化解機制，提高服務群眾、維護穩定的能力和水平。

七、發揮農村黨支部戰斗堡壘作用，全面加強農村基層組織建設

（一）強化農村基層黨組織領導作用。抓實建強農村基層黨組織，以提升組織力為重點，突出政治功能，持續加強農村基層黨組織體系建設。增加先進支部、提升中間支部、整頓后進支部，以縣為單位對軟弱渙散村黨組織“一村一策”逐個整頓。對村“兩委”換屆進行一次“回頭看”，堅決把受過刑事處罰、存在“村霸”和涉黑涉惡等問題的村“兩委”班子成員清理出去。實施村黨組織帶頭人整體優化提升行動，配齊配強班子。全面落實村黨組織書記縣級黨委備案管理制度。建立第一書記派駐長效工作機制，全面向貧困村、軟弱渙散村和集體經濟空殼村派出第一書記，并向鄉村振興任務重的村拓展。加大從高校畢業生、農民工、退伍軍人、機關事業單位優秀黨員中培養選拔村黨組織書記力度。健全從優秀村黨組織書記中選拔鄉鎮領導干部、考錄鄉鎮公務員、招聘鄉鎮事業編制人員的常態化機制。落實村黨組織5年任期規定，推動全國村“兩委”換屆與縣鄉換屆同步進行。優化農村黨員隊伍結構，加大從青年農民、農村外出務工人員中發展黨員力度。健全縣級黨委抓鄉促村責任制，縣鄉黨委要定期排查并及時解決基層組織建設突出問題。加強和改善村黨組織對村級各類組織的領導，健全以黨組織為領導的村級組織體系。全面推行村黨組織書記通過法定程序擔任村委會主任，推行村“兩委”班子成員交叉任職，提高村委會成員和村民代表中黨員的比例。加強黨支部對村級集體經濟組織的領導。全面落實“四議兩公開”，健全村級重要事項、重大問題由村黨組織研究討論機制。

（二）發揮村級各類組織作用。理清村級各類組織功能定位，實現各類基層組織按需設置、按職履責、有人辦事、有章理事。村民委員會要履行好基層群眾性自治組織功能，增強村民自我管理、自我教育、自我服務能力。全面建立健全村務監督委員會，發揮在村務決策和公開、財產管理、工程項目建設、惠農政策措施落實等事項上的監督作用。強化集體經濟組織服務功能，發揮在管理集體資產、合理開發集體資源、服務集體成員等方面的作用。發揮農村社會組織在服務農民、樹立新風等方面的積極作用。

（三）強化村級組織服務功能。按照有利于村級組織建設、有利于服務群眾的原則，將適合村級組織代辦或承接的工作事項交由村級組織，并保障必要工作條件。規范村級組織協助政府工作事項，防止隨意增加村級組織工作負擔。統籌鄉鎮站所改革，強化鄉鎮為農服務體系建設，確保鄉鎮有隊伍、有資源為農服務。

（四）完善村級組織運轉經費保障機制。健全以財政投入為主的穩定的村級組織運轉經費保障制度，全面落實村干部報酬待遇和村級組織辦公經費，建立正常增長機制，保障村級公共服務運行維護等其他必要支出。把發展壯大村級集體經濟作為發揮農村基層黨組織領導作用的重要舉措，加大政策扶持和統籌推進力度，因地制宜發展壯大村級集體經濟，增強村級組織自我保障和服務農民能力。

八、加強黨對“三農”工作的領導，落實農業農村優先發展總方針

（一）強化五級書記抓鄉村振興的制度保障。實行中央統籌、省負總責、市縣鄉抓落實的農村工作機制，制定落實五級書記抓鄉村振興責任的實施細則，嚴格督查考核。加強鄉村振興統計監測工作。2019年各省（自治區、直轄市）黨委要結合本地實際，出臺市縣黨政領導班子和領導干部推進鄉村振興戰略的實績考核意見，并加強考核結果應用。各地區各部門要抓緊梳理全面建成小康社會必須完成的硬任務，強化工作舉措，確保2020年圓滿完成各項任務。

（二）牢固樹立農業農村優先發展政策導向。各級黨委和政府必須把落實“四個優先”的要求作為做好“三農”工作的頭等大事，扛在肩上、抓在手上，同政績考核聯系到一起，層層落實責任。優先考慮“三農”干部配備，把優秀干部充實到“三農”戰線，把精銳力量充實到基層一線，注重選拔熟悉“三農”工作的干部充實地方各級黨政班子。優先滿足“三農”發展要素配置，堅決破除妨礙城鄉要素自由流動、平等交換的體制機制壁壘，改變農村要素單向流出格局，推動資源要素向農村流動。優先保障“三農”資金投入，堅持把農業農村作為財政優先保障領域和金融優先服務領域，公共財政更大力度向“三農”傾斜，縣域新增貸款主要用于支持鄉村振興。地方政府債券資金要安排一定比例用于支持農村人居環境整治、村莊基礎設施建設等重點領域。優先安排農村公共服務，推進城鄉基本公共服務標準統一、制度并軌，實現從形式上的普惠向實質上的公平轉變。完善落實農業農村優先發展的頂層設計，抓緊研究出臺指導意見和具體實施辦法。

（三）培養懂農業、愛農村、愛農民的“三農”工作隊伍。建立“三農”工作干部隊伍培養、配備、管理、使用機制，落實關愛激勵政策。引導教育“三農”干部大興調查研究之風，倡導求真務實精神，密切與群眾聯系，加深對農民感情。堅決糾正脫貧攻堅和鄉村振興工作中的形式主義、官僚主義，清理規范各類檢查評比、考核督導事項，切實解決基層疲于迎評迎檢問題，讓基層干部把精力集中到為群眾辦實事辦好事上來。把鄉村人才納入各級人才培養計劃予以重點支持。建立縣域人才統籌使用制度和鄉村人才定向委托培養制度，探索通過崗編適度分離、在崗學歷教育、創新職稱評定等多種方式，引導各類人才投身鄉村振興。對作出突出貢獻的各類人才給予表彰和獎勵。實施新型職業農民培育工程。大力發展面向鄉村需求的職業教育，加強高等學校涉農專業建設。抓緊出臺培養懂農業、愛農村、愛農民“三農”工作隊伍的政策意見。

（四）發揮好農民主體作用。加強制度建設、政策激勵、教育引導，把發動群眾、組織群眾、服務群眾貫穿鄉村振興全過程，充分尊重農民意愿，弘揚自力更生、艱苦奮斗精神，激發和調動農民群眾積極性主動性。發揮政府投資的帶動作用，通過民辦公助、籌資籌勞、以獎代補、以工代賑等形式，引導和支持村集體和農民自主組織實施或參與直接受益的村莊基礎設施建設和農村人居環境整治。加強籌資籌勞使用監管，防止增加農民負擔。出臺村莊建設項目簡易審批辦法，規范和縮小招投標適用范圍，讓農民更多參與并從中獲益。

當前，做好“三農”工作意義重大、任務艱巨、要求迫切，除上述8個方面工作之外，黨中央、國務院部署的其他各項工作必須久久為功、狠抓落實、務求實效。

讓我們緊密團結在以習近平同志為核心的黨中央周圍，全面貫徹落實習近平總書記關于做好“三農”工作的重要論述，銳意進取、攻堅克難、扎實工作，為決勝全面建成小康社會、推進鄉村全面振興作出新的貢獻。

來源 / 經濟日報產業觀察工作室

作者 / 經濟日報記者喬金亮