來(lái)源：財(cái)經(jīng)國(guó)家周刊  作者：記者 唐如鈺

集中清理不是最終目標(biāo)，而是市場(chǎng)規(guī)范發(fā)展的新起點(diǎn)。

到今年3月底，隨著持續(xù)了四個(gè)月的全面集中清理暫告一段落，火了四年的PPP市場(chǎng)終于冷靜了下來(lái)。

2017年11月，財(cái)政部辦公廳印發(fā)《關(guān)于規(guī)范政府和社會(huì)資本合作（PPP）綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫(kù)管理的通知》（財(cái)辦金〔2017〕92號(hào)，下稱“92號(hào)文”），要求各地在2018年3月底前完成對(duì)不符合規(guī)定的PPP項(xiàng)目的集中清理工作，PPP市場(chǎng)迎來(lái)了“史上最嚴(yán)”禁令。

各種“偽PPP”、明股實(shí)債、違規(guī)融資擔(dān)保以及一再跨越地方政府財(cái)政能力紅線的等亂象，都被92號(hào)文來(lái)了一腳“急剎車”。

本輪清理有望冷卻市場(chǎng)的狂熱情緒，迫使其回歸理性，這也將成為市場(chǎng)規(guī)范發(fā)展的新起點(diǎn)，為接下來(lái)解決一系列問(wèn)題鋪路——構(gòu)建國(guó)家層面的PPP法律體系、部際協(xié)調(diào)機(jī)制、明確主管部門，以及在各級(jí)政府打造專業(yè)的PPP業(yè)務(wù)團(tuán)隊(duì)等。

為何“跑偏”

PPP模式在公共基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)領(lǐng)域優(yōu)勢(shì)明顯，在我國(guó)的城鎮(zhèn)化進(jìn)程中發(fā)揮了重要作用。清華大學(xué)PPP研究中心首席專家王守清表示，2014年以來(lái)國(guó)家大力推廣PPP模式主要基于三大考慮：

一是緩解地方債務(wù)壓力；二是希望引入專業(yè)團(tuán)隊(duì)，以“專人專事”提高公共基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)的質(zhì)量與效率，并旨在強(qiáng)調(diào)中后期的運(yùn)營(yíng)和管理環(huán)節(jié)；三是讓企業(yè)參與公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和服務(wù)的全周期，借此打造具備國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的全產(chǎn)業(yè)鏈企業(yè)，幫助其更好地走出去并支持國(guó)家“一帶一路”建設(shè)。

中央財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政稅務(wù)學(xué)院教授、中財(cái)-鵬元地方財(cái)政投融資研究所執(zhí)行所長(zhǎng)溫來(lái)成向《財(cái)經(jīng)國(guó)家周刊》記者表示，從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，PPP項(xiàng)目通常投資大、周期長(zhǎng)、不確定性因素多，只是提供公共基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)的模式之一，“大面積運(yùn)用并不科學(xué)”。

財(cái)政部《全國(guó)PPP綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫(kù)第8期季報(bào)》顯示，截至2017年9月末，全國(guó)政府和社會(huì)資本合作（PPP）綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫(kù)（下稱“項(xiàng)目庫(kù)”）項(xiàng)目總數(shù)多達(dá)14220個(gè)，累計(jì)投資額17.8萬(wàn)億元，覆蓋31個(gè)省（自治區(qū)、直轄市）及新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)和19個(gè)行業(yè)領(lǐng)域。

一些激進(jìn)的心態(tài)和對(duì)政策的曲解，導(dǎo)致PPP逐步偏離初衷，甚至出現(xiàn)了反向效果，大幅增加了地方政府的隱形債務(wù)。據(jù)第三方咨詢機(jī)構(gòu)明樹數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至4月8號(hào)，共有2330個(gè)項(xiàng)目被清理退出，其中25.28%屬于可行性缺口補(bǔ)助，23.29%為政府付費(fèi)。

“實(shí)際的問(wèn)題項(xiàng)目或遠(yuǎn)多于此。”王守清向《財(cái)經(jīng)國(guó)家周刊》表示。《全國(guó)PPP綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫(kù)第8期季報(bào)》顯示，截至2017年9月末，政府付費(fèi)項(xiàng)目和可行性缺口補(bǔ)助類項(xiàng)目占前述項(xiàng)目庫(kù)總數(shù)的79.6%，且與2016年、2017年相比呈逐季上升趨勢(shì)。

據(jù)《財(cái)經(jīng)國(guó)家周刊》記者了解，目前全國(guó)絕大部分地區(qū)已經(jīng)完成了PPP項(xiàng)目清庫(kù)，并對(duì)一些不合規(guī)項(xiàng)目進(jìn)行了整改。而逾期未完成清理工作的地區(qū)，也將由財(cái)政部PPP中心指導(dǎo)和督促其于30日內(nèi)完成整改。

記者梳理發(fā)現(xiàn)，本輪清理中，各地區(qū)、各行業(yè)的退庫(kù)情況存在明顯差異。

明樹數(shù)據(jù)顯示，截至4月8號(hào)，項(xiàng)目庫(kù)退庫(kù)來(lái)源前五位，分別是新疆、內(nèi)蒙、云南、甘肅和貴州。退庫(kù)數(shù)量最多的行業(yè)分別為：市政工程（704個(gè)）、交通運(yùn)輸（234個(gè)）和旅游（193個(gè)）；涉及投資額分別為：4510.5億元、6474.2億元和2345.4億元。由此不難發(fā)現(xiàn)，一部分經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)在本輪清理中壓力凸出，成為“重災(zāi)區(qū)”。

多位受訪專家分析，經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)易“跑偏”，主要源于“差錢”和“唯GDP論”。

一方面，經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的財(cái)政收入普遍薄弱，加之新預(yù)算法的限制，使其常將PPP作為推動(dòng)地方公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要手段。另一方面，長(zhǎng)久以來(lái)的“GDP競(jìng)賽”邏輯，使得部分地方政府在開展PPP工作時(shí)動(dòng)機(jī)跑偏，急功近利地催生出大量“偽PPP”、明股實(shí)債、拉長(zhǎng)版BT、違規(guī)融資擔(dān)保以及跨越其財(cái)政可承受紅線等違規(guī)行為。

觀望與焦慮

本輪清理之后，各方態(tài)度如何？

記者發(fā)現(xiàn)，眼下各利益方對(duì)PPP的態(tài)度開始趨于冷靜和觀望，等待全國(guó)清庫(kù)結(jié)果和更為詳細(xì)的監(jiān)管新規(guī)落地。

首先，商業(yè)銀行表現(xiàn)得甚為謹(jǐn)慎。記者從全國(guó)多家商業(yè)銀行了解到，不少銀行已暫停了對(duì)PPP增量項(xiàng)目的信貸審批和存量項(xiàng)目的進(jìn)一步放款。

一家國(guó)有大行成都分行公司業(yè)務(wù)部負(fù)責(zé)人介紹，2017年其所在銀行審批了4個(gè)PPP項(xiàng)目，眼下因項(xiàng)目缺乏現(xiàn)金流和政策收緊等原因，其中3個(gè)項(xiàng)目已暫停放貸。唯一“幸免”的項(xiàng)目，是因?yàn)槠湎碛姓尚行匀笨谘a(bǔ)助，即項(xiàng)目出險(xiǎn)時(shí)將由地方財(cái)政補(bǔ)貼，或地方政府以股本投入和其他優(yōu)惠政策等形式給予經(jīng)濟(jì)補(bǔ)助，因此擁有了地方政府的隱性擔(dān)保。

至于3個(gè)被停項(xiàng)目會(huì)否恢復(fù)放貸，該銀行人士表示，“要等政策明朗后再定，畢竟能否入庫(kù)是我們信貸審核的重要標(biāo)準(zhǔn)，至少是入省級(jí)項(xiàng)目庫(kù)。”

其次，此前頗為積極的一部分企業(yè)亦轉(zhuǎn)向謹(jǐn)慎。

西部地區(qū)一家國(guó)資大型綜合建筑安裝施工企業(yè)早前成立了投資管理部，并計(jì)劃將PPP項(xiàng)目作為該部門的核心業(yè)務(wù)之一。但隨著去年以來(lái)政策收緊和清理工作的開展，該企業(yè)暫緩了旗下所有PPP項(xiàng)目。

“公司沒(méi)有正式發(fā)文，但內(nèi)部已有默契，基本暫停了所有在談項(xiàng)目。”該企業(yè)投資管理部工作人員向《財(cái)經(jīng)國(guó)家周刊》記者說(shuō)到。

第三，部分地方政府在觀望的同時(shí)，也表現(xiàn)出了一絲焦慮。

四川某市財(cái)政部門工作人員向記者透露，去年11月以來(lái)，按照四川省財(cái)政廳專家組審核意見(jiàn)，該市已對(duì)4個(gè)PPP項(xiàng)目進(jìn)行了集中整改，集中在交通運(yùn)輸、城鎮(zhèn)開發(fā)和污水處理領(lǐng)域。“之前我們渴望通過(guò)PPP項(xiàng)目緩解債務(wù)壓力，但實(shí)際效果遠(yuǎn)不如預(yù)期，以后恐怕會(huì)更難。”

王守清認(rèn)為，本輪清理后，市場(chǎng)將出現(xiàn)一段短暫的冷卻期。預(yù)計(jì)今年二季度以后，市場(chǎng)將逐漸回暖并回歸較為理性的發(fā)展。

在清理之外，更應(yīng)深研亂象之源。

溫來(lái)成認(rèn)為，大量使用政府付費(fèi)和可行性缺口補(bǔ)助，不僅未能減輕地方政府債務(wù)負(fù)擔(dān)，一定程度上更是對(duì)未來(lái)財(cái)政的提前預(yù)支。

王守清分析，參與PPP項(xiàng)目的多是具備國(guó)資背景的建筑工程類企業(yè)，通常存在“重建設(shè)、輕運(yùn)營(yíng)”的慣性思維，往往聚焦于項(xiàng)目的可用性付費(fèi)，忽視甚至企圖退出中后期的運(yùn)營(yíng)和管理，導(dǎo)致“跑偏”。

前述西部建筑安裝施工企業(yè)人士就向記者坦言，建筑工程類企業(yè)參與PPP不僅面臨轉(zhuǎn)型壓力，還得“換腦”——“僅僅是端正思想，就充滿了挑戰(zhàn)”。

此外，各地通常以國(guó)資背景的企業(yè)為參與主體，也在一定程度上將政府負(fù)債轉(zhuǎn)嫁給了國(guó)有企業(yè)，與當(dāng)下兩者“去杠桿”的政策方針不太符合。

溫來(lái)成表示，與民營(yíng)企業(yè)相比，多數(shù)國(guó)有企業(yè)在投融資上優(yōu)勢(shì)明顯，但長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，應(yīng)積極吸引更多的民營(yíng)企業(yè)、外資企業(yè)進(jìn)入以降低國(guó)企份額，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目資本和業(yè)務(wù)團(tuán)隊(duì)的多元化。

規(guī)范新起點(diǎn)

多位受訪專家向《財(cái)經(jīng)國(guó)家周刊》記者表示，本輪清理僅是PPP規(guī)范發(fā)展的新起點(diǎn)，接下來(lái)仍有諸多問(wèn)題待解。

首先，應(yīng)盡快從頂層設(shè)計(jì)上建立PPP的相關(guān)法律和體制機(jī)制，對(duì)爭(zhēng)議已久的諸多問(wèn)題作出明確規(guī)范、解釋。

王守清認(rèn)為，PPP立法首先要直面三大任務(wù)：

一是制訂全國(guó)性的PPP項(xiàng)目實(shí)施、操作指南，如進(jìn)一步明確PPP應(yīng)用范圍、政府審批權(quán)限、審批流程、管理程序、合同框架和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)原則，以及企業(yè)退出機(jī)制和糾紛處理機(jī)制等，進(jìn)一步規(guī)范各參與方的行為。

二是從機(jī)制上建立國(guó)家級(jí)PPP補(bǔ)缺資金，以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，平衡區(qū)域發(fā)展；同時(shí)減輕經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)，吸引社會(huì)投資者參與。

三是建立PPP管理的部際協(xié)調(diào)機(jī)制。PPP運(yùn)作模式復(fù)雜、涉及政府部門眾多，各部門之間仍存在監(jiān)管割裂、各自為政的現(xiàn)象。須盡快建立起包括財(cái)政部、發(fā)改委、自然資源部、“一行兩會(huì)”等多部委在內(nèi)的協(xié)調(diào)機(jī)制；并且鼓勵(lì)自然資源部更多地參與到PPP的管理工作之中，為項(xiàng)目發(fā)展提供更靈活的土地使用機(jī)制。

溫來(lái)成進(jìn)一步建議，應(yīng)盡快明確單一主管部門，徹底解決監(jiān)管的交叉、空白以及權(quán)責(zé)不明等問(wèn)題。

其次，加強(qiáng)各級(jí)政府的PPP人才團(tuán)隊(duì)建設(shè)。

多位受訪人士坦言，前述一系列亂象的根源之一是“懂的人太少”——無(wú)論政府、企業(yè)還是金融機(jī)構(gòu)、咨詢公司，均存在以舊思維去理解甚至曲解新模式的問(wèn)題，因此亟待政府加強(qiáng)人才團(tuán)隊(duì)培訓(xùn)工作，并創(chuàng)造條件逐步吸引具備豐富經(jīng)驗(yàn)的國(guó)際人才加入。

再者，溫來(lái)成強(qiáng)調(diào)，PPP項(xiàng)目存在投資金額大、投資周期長(zhǎng)、不確定性因素多、風(fēng)險(xiǎn)相對(duì)較高等特點(diǎn)，即便在英國(guó)、加拿大等發(fā)展經(jīng)驗(yàn)成熟的國(guó)家，PPP項(xiàng)目在所有公共項(xiàng)目中的占比也僅為10-30%，“PPP要因地制宜。”