來源：金融時報

記者：姜欣欣

截至2016年3月末，我國財政部PPP項目庫共公布7721個項目，總投資8.78萬億元。以執行階段項目數與準備、采購、執行等3個階段項目數總和的比值計，入庫項目的落地率僅為21.7%。同期，國家發改委PPP項目庫納入2531個項目，總投資4.23萬億元，實際簽約率僅為31.5%。

為何PPP項目在發達國家能夠取得成功的經驗，而在我國引進過程中一直“雷聲大、雨點小”？日前, 中國工商銀行城市金融研究所資深專家樊志剛博士接受《理論周刊》專訪，他分析了我國現階段推廣PPP模式遇到的主要障礙，并提出，商業銀行在介入PPP項目過程中，應堅持原則、防范風險，既要成為PPP項目服務商，又要成為規范者和促進者。

PPP模式是將市場競爭引入公共產品供給領域的創新手段，平等的伙伴關系是推廣PPP模式的首要前提

記者：在您看來，PPP模式是何種性質的制度改革？

樊志剛：經濟學家們普遍認為，在基礎設施領域，政府的經濟政策是必需的，即基礎設施應由政府擁有的企業或遵守回報率規則的私有部門提供。這主要源于基礎設施的一系列本質特征。一是需要構建廣泛的服務網絡，如通信、能源供應、供水、排水處理和交通等；二是提供了公共物品，利益由全社會分享；三是存在著外部性，許多項目具有正負溢出的效應，如公路會提升物品配送效率，但也可能會使公路沿線的景色被破壞；四是會引起自然壟斷；五是通常涉及大額投資。基于上述特征，由政府部門供給一度成為公共基礎設施建設的主要方式。

但從發達國家的實踐來看，隨著世界性的自由市場經濟的發展，對國有企業效率不滿的呼聲日益高漲。為了解決政府主導公共投資可能產生的效率低下、存在尋租行為、缺乏透明度和監督、經營績效不佳、財政壓力過大等問題，將私人資本引入公共建設領域，推動基礎設施建設的商業化成為重要趨勢。在此過程中，發達國家曾探索了三條路徑，一是公共部門盡可能采用類似私營部門的運營方式來運營；二是政府通過各種PPP模式與私營部門合作運營；三是政府選擇讓某些公共服務完全私營化。其中，PPP成為最普遍采用、較為成熟的一種制度模式。其適用領域涉及交通運輸、公共服務、燃料和能源、公共秩序、環境和衛生、娛樂和文化、教育和國防等。

綜合國際經驗，PPP模式是一種綜合性的制度改革。在PPP制度安排下，產業運營由私營部門主導，不僅發揮了資金籌集和管理方面的優勢，而且明顯提高了基礎設施的經營效率。在這種制度安排下，政府部門從市場準入、價格形成和公共服務方面監管和督促運營企業為社會提供不間斷的優質產品和服務。從這個意義來講，PPP是對政府與私營部門或對立或從屬的傳統關系的革命，本質上是要充分發揮政府部門和私營部門各自的稟賦優勢，建立兼顧公平和效率的互補性合作。只有公私雙方處于平等地位才可以成為伙伴，也才有真正意義上的利益共享和風險共擔。

記者：為什么這一模式在中國的推廣不夠成功？

樊志剛：從中國的實踐來看，近年我國政府大力推行PPP項目，但由于公私雙方在經濟地位方面強弱對比鮮明，同時缺乏專業的法律保障，導致平等的伙伴關系難以有效建立，成為PPP推廣過程中的首要障礙。PPP模式成功推廣的前提是公私雙方處于平等地位，建立“伙伴關系”。在西方發達國家，成熟的法治環境下已普遍建立良好的“契約精神”，政府和非政府的市場主體能夠以平等民事主體的身份協商訂立法律協議，雙方的履約責任和權益受到相關法律、法規的確認和保護，因此PPP模式的推廣也相對順暢。而在中國，長期以來政府部門一直處于主導地位，國有資本雖然逐步退出了競爭性行業，但在壟斷行業仍占據絕對優勢地位。與此同時，我國對于PPP缺乏專門的法律，目前涉及的上位法主要有兩個，即《中華人民共和國政府采購法》和《中華人民共和國招投標法》，但它們對PPP的針對性不強。目前PPP運行的維系大多靠各類文件、部門規定來支撐。在雙方經濟地位、話語權強弱對比鮮明的情況下，再缺乏專業法律法規的保障，使民營企業對PPP項目雖有熱情，但顧慮更多，往往裹足不前。

地方政府對PPP模式的理解存在三大誤區，導致PPP模式推廣過程中存在急功近利現象

記者：您認為當前地方政府對PPP模式存在哪些誤區？

樊志剛：首先，PPP≠解決債務壓力，“甩包袱”。中國自2013年以來的新一輪PPP熱潮，是在強調控制地方政府債務、激活社會資本力量、推進供給側改革大背景下推進的。隨著新《預算法》的發布，以及對地方政府性債務的審計及甄別處理意見的相繼出臺，地方政府全部收支將納入預算管理，融資平臺渠道也被切斷；即將推出的集體建設用地、宅基地平等入市改革亦將削弱地方政府在土地流轉環節的資金來源；加之既有財政收入也需優先償還存量政府性債務，可以預期在未來相當長的時間內，地方政府的基礎設施供給能力將受到嚴格約束而趨于下降。因此，部分地方政府把PPP模式推廣視為解決當前債務壓力、轉嫁公共服務責任或減輕財政負擔的“靈丹妙藥”，過度關注PPP的融資功能和穩增長效果，過度推廣PPP項目，甚至物有所值評估（VFM)也存在“走過場”問題。

但是，市場經濟中，投資回報率是決定資金流向的決定性因素。雖然實施PPP模式有利于緩解地方政府債務，平滑債務期限，但并非所有的項目都適合PPP模式。目前大部分PPP項目前期投資量巨大、回收周期較長，收益率也不夠高。因此，即便是PPP運用較為成熟的英國、澳大利亞等國家，PPP投資占公共投資的比例僅在10%——20%之間。指望我國PPP模式能很快“做大做強”，甚至成為公共基礎設施的主渠道，既不現實也不可能。加之從前期的實踐來看，一些地方政府僅將PPP模式作為引進外資、償還債務的一種手段，重規模導向，輕運營管理；重實施速度，輕質量效率，這些問題都制約著我國民間投資參與的積極性，導致央企、國企和金融機構成為“私營資本”方的主力，而民營資本多持謹慎觀望態度。

其次，PPP≠過度民營化。將PPP簡單地當作民營化來看待是當前實踐中存在的另一個認識問題。從目前的情況來看，部分地方政府將推廣PPP作為一項政治任務來對待，將部分市政公用、污水處理“過度私有化”，即將公共項目交給市場主體特許經營后，便疏于對項目的監管與檢查。事實上，公共事業的國營、私營還是合作經營都只是提供的形式，而民眾滿意的優質公共服務才是目的，要根據實際情況來看采取哪種形式。在經濟政策上也要區別哪些領域由政府來做最為合適，哪些領域由企業來做最好，以及哪些領域兩者合作才是提高企業業績和生產能力的最佳方式。當前，我國全國各地擬采用PPP模式進行投資建設的項目竟高達數千甚至上萬個，擬投資金額竟高達十萬億元，表現出明顯的大躍進特征，值得引起高度警惕。要防止地方政府通過PPP模式，將原來本應由政府提供的公共服務推給社會資本，使PPP成為躲避地方政府責任的手段，并最終損害公共利益。

第三，PPP≠降低融資成本。2014年四季度以來，央行先后6次降息，引導銀行一般貸款利率大幅降至5.7%，但同期民間借貸利率卻一直維持在19%左右的高位。再加之我國直接融資市場發育程度不足，目前PPP項目的融資方式和項目實施方式仍然較為單一，對貸款的依賴程度較高。因此，在PPP模式推廣過程中，民營企業由于其信用評級較低、融資成本較高，往往處于競爭劣勢。如，2016年我國首條高鐵PPP項目濟青高鐵(濰坊段)項目招標中，郵政儲蓄銀行以6.69%/年的報價中標，其余參標企業的報價基本上都在7.6%/年左右，而此前頗為業界看好的復星集團報價屬于較高的一家，這也從側面反映出民資參與PPP項目的艱難。

綜上，要提高PPP項目推廣的規模和質量，政府真正要做的，是要站在市場角度，完善投資機制。這要求政府在給人以“定心丸”的同時，還要加強合同監管，完善市場環境，避免PPP項目所帶來的效益被弱化。此外，也需要有耐心，避免大干快上，推廣PPP項目必須立足現實，穩妥推進。

商業銀行介入PPP模式面臨的三個風險和需要堅持的三個原則

記者：商業銀行在介入PPP項目的過程中，如何才能做好服務、找準定位？

樊志剛：商業銀行既要成為PPP項目服務商，又要成為規范者和促進者。一方面，商業銀行除了傳統的融資融信業務，還要在發債、理財、租賃、基金、供應鏈等金融工具方面開展創新，提前探索PPP融資的資產證券化途徑，利用“投行+商行”和非貸款類金融工具滿足PPP客戶結構化融資需求。另一方面，還要建立健全PPP專項風險管理體系，努力實現對PPP項目的全周期動態管理，降低融資階段的風險管理成本，并對金融監管機構和政府立法部門提出合理化建議，推動PPP模式的規范發展和相關法律制度的健全完善。在這一過程中，商業銀行需要堅持如下幾個原則：

其一，態度要積極。據財政部估算，預計到2020年，中國城鎮化率將達到60%以上（2015年末為56.1%），帶來的投資需求約為42萬億元。而截至2016年3月，我國金融機構投向交通、運輸、倉儲業的中長期貸款余額僅為8.14萬億元，占本外幣非金融企業及機關團體貸款余額的11.33%。同時，就融資成本而言，PPP項目融資來源主要有權益性資金和債務性資金，權益性資金對項目資本金財務內部收益率普遍要求10%左右（軌道交通PPP項目資本金IRR約10%左右；污水處理PPP項目的資本金IRR約8%——10%；固廢處理PPP項目的資本金IRR約8%——10%；供熱PPP項目的資本金IRR約8%），目前商業銀行5年以上長期貸款基準利率為4.9%，債務利息抵稅后債務資金成本更低。債務融資在資金成本方面具有明顯優勢，且不會分散公司控制權。因此，未來PPP項目融資對商業銀行信貸的需求量將會十分巨大。當前我國參與PPP項目的主要是國家開發銀行，但工商銀行、建設銀行、中信銀行、招商銀行、華夏銀行等也都開始積極布局。商業銀行要高度重視PPP推進帶來的發展機遇，積極關注，及時介入。

其二，推進要穩健。面對地方政府“大干快上”推出數量眾多的PPP項目，商業銀行必須要保持理性頭腦，立足現實，穩妥推進。正如前面所述，一些地區推出合作項目時，不仔細考慮項目市場化條件是否具備、收益和風險是否平衡，盲目“大干快上”：有的藏“肥”甩“瘦”，拿出的項目盈利模式不明、激勵措施不清，導致合作空懸；有的為吸引合作方，放任公共服務領域投資者自定價、高收費，損害公眾利益；有的承諾固定高回報或以政府購買服務名義給予長期高額補貼，項目建設、運營看似社會資本融資、負債，實則變相財政“兜底”，留下時序后延的政府債。加之目前PPP模式運用的項目貸款所依據相關政策法規有待完善，相關流程尚在探索階段，各家商業銀行對PPP項目研究還不成熟，此時如果盲目推進，風險隱患較大，易重蹈2008-2009年“四萬億”信貸擴張覆轍。

其三，決策要謹慎。從商業銀行經營的安全性原則出發，商業銀行資產獲得收益的前提是必須確保資產的質量，而決定資產質量的重要因素就是還款來源。就PPP項目的還款方式而言，第一還款來源主要包括政府付費、使用者付費、項目本身資產運營收益及其他收益（各種補貼）等；第二還款來源主要包括特許經營權或應收賬款質押、第三方擔保、資產抵押等。我們判斷在具體操作過程中，由于現實需要，各省推出的PPP項目，不大可能完全按照財政部思路僅選擇有一定現金流的準公益項目，也會包括一定數量的沒有經營性收益的公益性項目和依賴土地拍賣、資源補償的項目。因此，商業銀行在介入PPP項目時，需要建立有針對性的評審機制，進行有效的篩選和鑒別，完善相應的風險防控措施。

記者：那么，哪些風險需要重點防范呢？

樊志剛：一是應防范PPP政策和經營風險。由于PPP項目實施可長達二三十年，這其中小到原材料價格上漲、消費者偏好變化，大到項目技術工藝改革、國內外政治經濟環境變化，尤其是目前社會資本最擔心的政府履約意愿和履約能力等風險，都會對項目的實際經營和盈利情況產生影響。再從商業銀行負債端來看，存款主要以中短期為主，在銀根寬松時，商業銀行可以用不斷的短期流量資金來填補長期的投入，然而一旦銀根收緊，存準率提升，商業銀行資金來源就難以匹配PPP項目的長期需求。因此，建議金融監管機構進一步關注PPP模式的推廣情況，明確如何識別、計量和控制PPP項目的風險，指導商業銀行在PPP模式中密切關注項目公司（SPV）的運作過程，項目的收費機制、國別風險、市場風險、政府的補貼機制、企業信用風險、項目的盈利性、經營風險、擔保方式、風險緩釋措施等，建立起有效的風險防范機制。

二是應防止PPP成為地方政府新的融資平臺。2014年以來，國務院、財政部先后發文，明確建立以政府債券為主體的地方政府舉債融資機制，剝離融資平臺公司的政府融資職能。在此背景下，政府融資平臺紛紛采取保底承諾、回購安排、明股實債等多種方式“曲線”參與PPP模式，希望借力實現轉型或暫時保留融資造血功能。而財政部僅出臺了“本級平臺不能作為社會資本方參與PPP”的規定，這就給平臺公司參與異地PPP項目留下了政策空間。之后國務院《關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式指導意見的通知》對這一規定進一步放寬，明確了合規的地方政府融資平臺公司可以作為社會資本參與PPP項目，但前提是，融資平臺已與政府脫鉤，進行市場化改制，健全完善公司治理結構，今后不再承擔地方政府舉債融資功能。事實上，由于融資平臺本質上仍無法作為一個獨立的社會資本對PPP項目的價值、風險進行相對獨立的判斷，這種PPP項目難以經受市場的檢驗，比真正的PPP項目的風險更大。因此，建議加快PPP相關法律政策的研究和立法工作，以更有力地協調各方對PPP政策的沖突，規范PPP的項目主體、事后監督、合同爭議解決等事項規定。

三是應防止盲目跟風，一哄而上。總體來看，商業銀行對PPP項目的支持力度正不斷加大，并在產品創新方面進行了一系列的探索。如，對特許經營項目開展預期收益質押貸款，以設立產業基金等形式入股提供項目資本金，支持項目公司成立私募基金，發行項目收益票據、資產支持票據、企業債、公司債等。國開行印發了《關于推進開發性金融支持政府與社會資本合作有關工作的通知》，提出由國開行對PPP項目提供優惠利率，最長可達30年貸款期限等方面的差異化信貸政策。未來商業銀行布局PPP的進程將加速推進，但這個過程中切忌盲目介入項目，過度放寬標準和要求，甚至“曲線”支持融資平臺和政府隱性債務，給經濟發展和銀行經營帶來新的風險隱患。尤其是各地政府積極探索以政府引導基金方式支持產業發展，大型商業銀行往往涉足其中。但這些產業基金因制度設計不健全，大有一哄而上的架式，甚至可能引發嚴重的風險隱患。