——《構(gòu)建中國(guó)綠色金融體系》報(bào)告發(fā)布

文/綠色金融工作小組

載于《中國(guó)銀行業(yè)》雜志2015年第4期

當(dāng)前，我國(guó)環(huán)境形勢(shì)日益嚴(yán)峻，經(jīng)濟(jì)發(fā)展亟待向綠色、可持續(xù)模式轉(zhuǎn)型。能否建立抑制污染性投資、鼓勵(lì)綠色投資的體制機(jī)制，是轉(zhuǎn)型成功與否的關(guān)鍵。十八屆三中全會(huì)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》強(qiáng)調(diào)，“必須建立系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系，用制度保護(hù)生態(tài)環(huán)境”，“必須建立吸引社會(huì)資本投入生態(tài)環(huán)境保護(hù)的市場(chǎng)化機(jī)制”。國(guó)務(wù)院辦公廳[2014]69號(hào)文件也要求，“一行三會(huì)會(huì)同有關(guān)部門(mén)研究支持環(huán)境服務(wù)業(yè)發(fā)展的金融政策”。

但是，到目前為止，雖然有關(guān)部門(mén)在引導(dǎo)綠色信貸方面做了許多卓有成效的工作，但距建立完整的綠色金融體系尚遠(yuǎn)，各方面努力呈碎片化狀態(tài)，許多相關(guān)研究還停留在概念層面。《構(gòu)建中國(guó)綠色金融體系》報(bào)告提出了一個(gè)較為系統(tǒng)的關(guān)于建立我國(guó)綠色金融體系、推動(dòng)綠色投資的政策框架，以及4類(lèi)14條可操作的具體建議。

我國(guó)亟待構(gòu)建綠色金融體系

國(guó)內(nèi)外許多研究已經(jīng)詳細(xì)地評(píng)估了我國(guó)環(huán)境污染問(wèn)題的嚴(yán)重性。我國(guó)城市PM2.5的年均濃度為65微克/立方米，甚至一些北方城市的濃度常年在100微克/立方米以上，遠(yuǎn)超世界衛(wèi)生組織第二階段標(biāo)準(zhǔn)（25微克/立方米）。北京大學(xué)陳玉宇教授和清華大學(xué)李宏彬教授等在《美國(guó)國(guó)家科學(xué)院院刊》發(fā)表的論文中估計(jì)，與淮河以南相比，淮河以北居民因燃煤導(dǎo)致的空氣污染使人均預(yù)期壽命縮短了5.5年。我國(guó)有82%的人飲用淺井和江河水，其中水質(zhì)污染超標(biāo)的水源占比高 達(dá)75%。目前，我國(guó)耕種污染超標(biāo)率達(dá)19.4%。關(guān)于污染的經(jīng)濟(jì)成本，早在2004年，中國(guó)國(guó)家環(huán)境保護(hù)總局和國(guó)家統(tǒng)計(jì)局就在《中國(guó)綠色國(guó)民經(jīng)濟(jì)核算研究報(bào)告》中指出，利用污染損失法核算的總環(huán)境污染退化成本占當(dāng)年全國(guó)GDP的3.05%。亞洲開(kāi)發(fā)銀行和清華大學(xué)也在2013年的研究報(bào)告中指出，中國(guó)的空氣污染每年造成的經(jīng)濟(jì)損失，基于疾病成本估算相當(dāng)于國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的1.2%，若基于支付意愿估算則高達(dá)3.8%。

研究表明，我國(guó)嚴(yán)重的環(huán)境污染在很大程度上與高污染的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、能源結(jié)構(gòu)和交通結(jié)構(gòu)相關(guān)。比如，我國(guó)工業(yè)總產(chǎn)值占GDP的比重約為40%，而重工業(yè)產(chǎn)值占GDP的比重高達(dá)30%，可以說(shuō)這個(gè)比重是全球大國(guó)中最高的。更為不幸的是，重工業(yè)的單位產(chǎn)出能耗和由此帶來(lái)的空氣污染已是服務(wù)業(yè)的9倍。我國(guó)煤炭占總能源消耗的比重高達(dá)67%，而給定同樣的當(dāng)量，燃煤所導(dǎo)致的空氣污染為天然氣的10倍。我國(guó)城市居民出行方式中地鐵占比僅為7%，公路出行占比為93%，研究表明私家車(chē)出行所導(dǎo)致的空氣污染為地鐵的10倍以上。

因此，要實(shí)質(zhì)性地改善我國(guó)的環(huán)境，不僅要依靠更強(qiáng)有力的末端治理措施，還必須采用一系列財(cái)稅、金融等手段改變資源配置的激勵(lì)機(jī)制，讓經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、能源結(jié)構(gòu)、交通結(jié)構(gòu)變得更為清潔和綠色。在資源配置中，資金（即金融資源）配置的激勵(lì)機(jī)制將發(fā)揮關(guān)鍵作用。只要資金從污染性行業(yè)逐步退出，更多地投向綠色、環(huán)保行業(yè)，其他資源（包括土地、勞力）也將隨之優(yōu)化配置。

我們估計(jì)，為實(shí)現(xiàn)綠色經(jīng)濟(jì)發(fā)展和推動(dòng)生態(tài)文明建設(shè)的目標(biāo)，綠色產(chǎn)業(yè)在今后5年內(nèi)每年至少需要2萬(wàn)億元（GDP的3%）以上的投資。根據(jù)我國(guó)近幾年的政府財(cái)政支出數(shù)據(jù)和財(cái)政收入增長(zhǎng)逐步減速的趨勢(shì)，可以預(yù)計(jì)，在未來(lái)的全部綠色投資中，若政府出資占比只能是10%-15%，社會(huì)資本投資的比重則必須占到85%-90%。在目前價(jià)格體系無(wú)法充分反映污染項(xiàng)目負(fù)外部性和綠色項(xiàng)目正外部性的情況下，如何抑制對(duì)污染性行業(yè)的過(guò)度投資，吸引足夠的社會(huì)資金配置到綠色產(chǎn)業(yè)，用有限的政府資金撬動(dòng)幾倍、十幾倍的社會(huì)資金發(fā)展綠色經(jīng)濟(jì)，是建設(shè)“生態(tài)文明制度體系”的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，也是我國(guó)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型面臨的一大挑戰(zhàn)。我們認(rèn)為，為應(yīng)對(duì)這個(gè)挑戰(zhàn)，我國(guó)亟需建立一個(gè)“綠色金融體系”，用以引導(dǎo)社會(huì)資金投向與社會(huì)福利最大化相一致的綠色項(xiàng)目。

對(duì)構(gòu)建我國(guó)綠色金融體系的4類(lèi)14條建議

從經(jīng)濟(jì)理論看，綠色金融體系應(yīng)具備三種機(jī)制來(lái)提供激勵(lì)綠色投資、抑制污染性投資的經(jīng)濟(jì)動(dòng)力。一是提高綠色項(xiàng)目的投資回報(bào)率；二是降低污染性項(xiàng)目的投資回報(bào)率；三是提升投資者和企業(yè)的環(huán)境責(zé)任感和消費(fèi)者對(duì)綠色消費(fèi)的偏好。基于上述框架，借鑒相關(guān)國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，我們提出了構(gòu)建我國(guó)綠色金融體系的初步設(shè)想和具體建議。為明確政府機(jī)構(gòu)和市場(chǎng)主體職責(zé)，可將14條建議分為機(jī)構(gòu)建設(shè)、政策支持、金融基礎(chǔ)設(shè)施和法律基礎(chǔ)設(shè)施4類(lèi)。

第一類(lèi)建議涉及機(jī)構(gòu)建設(shè)，這是實(shí)現(xiàn)綠色投資的組織保障，需要中央、地方政府資金參與和相關(guān)體制改革。一是建立綠色銀行體系，充分發(fā)揮綠色銀行在綠色信貸和投資方面的專(zhuān)業(yè)能力、規(guī)模效益和風(fēng)控優(yōu)勢(shì)。在國(guó)家層面以PPP模式建立中國(guó)生態(tài)發(fā)展銀行（政府未必需要控股），在地方層面積極試點(diǎn)建立民資控股的綠色銀行，推廣商業(yè)銀行設(shè)立生態(tài)金融事業(yè)部的經(jīng)驗(yàn)。綠色銀行可通過(guò)發(fā)行綠色債券、央行再貸款等形式進(jìn)行債權(quán)融資。

二是推動(dòng)PPP模式綠色產(chǎn)業(yè)基金發(fā)展，以有限的政府資金撬動(dòng)民間資本股權(quán)投資。鼓勵(lì)單個(gè)PPP項(xiàng)目支持性政策適用于PPP模式的產(chǎn)業(yè)基金。合理設(shè)定綠色產(chǎn)業(yè)基金的組織形式和政府參與方式（GP或LP），構(gòu)建有效退出機(jī)制。

三是絲路基金、亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行、金磚銀行等對(duì)外投資和開(kāi)發(fā)性機(jī)構(gòu)，應(yīng)宣布加入或參照赤道原則，建立高標(biāo)準(zhǔn)（不低于世界銀行和亞洲開(kāi)發(fā)銀行）的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管理制度，充分披露環(huán)境信息，大力推動(dòng)對(duì)外綠色投資，維護(hù)我國(guó)負(fù)責(zé)任大國(guó)的國(guó)際形象。

第二類(lèi)建議涉及財(cái)政和金融政策，需要財(cái)政部、人民銀行、銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)等部門(mén)的配合與推動(dòng)。一是健全財(cái)政對(duì)綠色貸款的高效貼息機(jī)制，加大貼息力度，逐步放開(kāi)貼息標(biāo)準(zhǔn)限制，合理劃定貼息期限，簡(jiǎn)化審批流程，可試點(diǎn)由財(cái)政部門(mén)委托有專(zhuān)業(yè)能力的銀行（或銀行的生態(tài)金融事業(yè)部）管理綠色貸款貼息。

二是由人民銀行和銀監(jiān)會(huì)發(fā)布綠色金融債相關(guān)指引，允許銀行發(fā)行綠色債券，為綠色貸款提供較長(zhǎng)期限、較低成本的資金來(lái)源。研究制定允許和鼓勵(lì)公司（企業(yè)）和地方政府發(fā)行綠色債券的政策。免除投資于綠色債券的機(jī)構(gòu)投資者的所得稅，并在貸存比和貸款風(fēng)險(xiǎn)權(quán)重等方面為綠色債券提供政策支持。簡(jiǎn)化綠色債券的審批流程，將目前由銀監(jiān)會(huì)、人民銀行先后審批綠色金融債的程序改為“并聯(lián)審批”。

三是建立IPO綠色通道。明確綠色產(chǎn)業(yè)和企業(yè)的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，簡(jiǎn)化綠色企業(yè)IPO審核程序，適度放寬募集資金用于補(bǔ)充綠色企業(yè)流動(dòng)資金或償還銀行貸款的金額和比例限制，對(duì)符合條件的新三板掛牌綠色企業(yè)優(yōu)先開(kāi)展轉(zhuǎn)板試點(diǎn)。

第三類(lèi)建議涉及支持綠色投資的金融基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，大部分可由金融機(jī)構(gòu)和民間機(jī)構(gòu)推動(dòng)，政府和社會(huì)應(yīng)該給予鼓勵(lì)和支持。一是加快排放（污）權(quán)交易市場(chǎng)建設(shè)。在加強(qiáng)立法和頂層設(shè)計(jì)的基礎(chǔ)上，推動(dòng)碳交易市場(chǎng)雙向有序發(fā)展，合理規(guī)劃配額和交易機(jī)制，提高市場(chǎng)流動(dòng)性。在重點(diǎn)流域和大氣污染重點(diǎn)區(qū)域，試點(diǎn)跨行政區(qū)域排污權(quán)交易，建立污染排放總量與環(huán)境容量匹配性的定期評(píng)估與調(diào)節(jié)機(jī)制。

二是建立綠色評(píng)級(jí)體系，為綠色企業(yè)（項(xiàng)目）提供更有利的評(píng)級(jí)，以降低其融資成本。在合理確定評(píng)級(jí)標(biāo)準(zhǔn)與方法的基礎(chǔ)上，評(píng)級(jí)公司可通過(guò)引入雙評(píng)級(jí)機(jī)制啟動(dòng)綠色評(píng)級(jí)試點(diǎn)，商業(yè)銀行和人民銀行征信中心也應(yīng)該研究和開(kāi)發(fā)綠色評(píng)級(jí)。鼓勵(lì)機(jī)構(gòu)投資者使用綠色評(píng)級(jí)。

三是推動(dòng)綠色股票指數(shù)的開(kāi)發(fā)和運(yùn)用，引導(dǎo)資本市場(chǎng)更多投入綠色產(chǎn)業(yè)。在吸收國(guó)際經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，推動(dòng)綠色指數(shù)發(fā)展創(chuàng)新，強(qiáng)化綠色指數(shù)的表征性，積極推動(dòng)機(jī)構(gòu)投資者開(kāi)展綠色指數(shù)的投資應(yīng)用，開(kāi)發(fā)更有針對(duì)性和多樣化的綠色可持續(xù)投資產(chǎn)品。

四是由環(huán)保部和金融業(yè)學(xué)會(huì)或協(xié)會(huì)牽頭建立公益性的環(huán)境成本核算體系和數(shù)據(jù)庫(kù)，提高環(huán)境評(píng)估方法和數(shù)據(jù)的可獲得性，降低投資者對(duì)綠色項(xiàng)目的評(píng)估成本。鼓勵(lì)投資機(jī)構(gòu)基于環(huán)境成本核算進(jìn)行投資管理。將環(huán)境成本核算引入環(huán)境影響評(píng)價(jià)、企業(yè)環(huán)境管理、排污許可證發(fā)放等環(huán)境管理機(jī)制。

五是建立綠色投資者網(wǎng)絡(luò)。相關(guān)政府部門(mén)（如環(huán)保部和“一行三會(huì)”）以及有較大影響力的國(guó)有投資機(jī)構(gòu)（如社保基金、主要保險(xiǎn)公司等）應(yīng)參與倡議、發(fā)起綠色投資者網(wǎng)絡(luò)，監(jiān)督被投資企業(yè)承擔(dān)環(huán)境責(zé)任，培育機(jī)構(gòu)投資者的綠色投資能力，開(kāi)展綠色消費(fèi)教育。

第四類(lèi)建議涉及支持綠色金融的法律法規(guī)體系建設(shè)，需要立法機(jī)構(gòu)、相關(guān)部委和金融機(jī)構(gòu)的配合和推動(dòng)。一是在更多領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)強(qiáng)制性的綠色保險(xiǎn)，利用保險(xiǎn)市場(chǎng)機(jī)制制約污染性投資并提供環(huán)境修復(fù)資金。新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》仍停留在“鼓勵(lì)投保”層面，建議由國(guó)務(wù)院法制辦牽頭，環(huán)保部和保監(jiān)會(huì)參與，抓緊制定和出臺(tái)《環(huán)境污染責(zé)任強(qiáng)制保險(xiǎn)條例》，細(xì)化和出臺(tái)有關(guān)財(cái)稅和行政許可支持政策，建立專(zhuān)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制和損失確定標(biāo)準(zhǔn)，構(gòu)建環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)與綠色信貸的聯(lián)動(dòng)機(jī)制。

二是明確銀行的環(huán)境法律責(zé)任，允許污染受害者起訴向污染項(xiàng)目提供資金的、負(fù)有連帶責(zé)任的貸款性金融機(jī)構(gòu)。以民事責(zé)任為主，行政、刑事責(zé)任為輔的原則，修改《商業(yè)銀行法》，明確銀行等貸款機(jī)構(gòu)對(duì)所投項(xiàng)目環(huán)境影響的法定審查義務(wù)，確立銀行等貸款人的環(huán)境影響法律責(zé)任。

三是證監(jiān)會(huì)和證券交易所應(yīng)建立強(qiáng)制性上市公司環(huán)保信息披露機(jī)制，為上市公司環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和準(zhǔn)確估值提供基礎(chǔ)，引導(dǎo)資本市場(chǎng)將更多的資金配置于綠色產(chǎn)業(yè)。具體實(shí)施辦法可以分步走，首先啟動(dòng)污染性行業(yè)的強(qiáng)制披露，此后逐步覆蓋其他行業(yè)。制定具體的、可量化的披露標(biāo)準(zhǔn)，發(fā)揮中介機(jī)構(gòu)對(duì)環(huán)境信息披露的評(píng)價(jià)、監(jiān)督、引導(dǎo)和激勵(lì)作用，強(qiáng)化環(huán)境信息披露的監(jiān)管與執(zhí)法，使市場(chǎng)價(jià)格充分反映企業(yè)環(huán)境行為的真實(shí)成本與價(jià)值。

綠色金融工作小組中方召集人為中國(guó)人民銀行首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家馬駿。目前，《構(gòu)建中國(guó)綠色金融體系》報(bào)告已由中國(guó)金融出版社出版。本文原載于《中國(guó)銀行業(yè)》雜志2015年第4期。