【封面故事】APEC搭臺(tái) PPP唱戲

　　PPP，一定是2014年中國(guó)最熱門的詞匯之一。

　　中央力推，地方熱捧，資本關(guān)注，就連剛剛結(jié)束的第21屆APEC財(cái)長(zhǎng)會(huì)議，會(huì)議核心就是討論和倡導(dǎo)PPP，關(guān)于PPP的討論占用了財(cái)長(zhǎng)會(huì)議近一半的時(shí)間。

　　PPP，全稱為Public Private Partnership，目前官方的翻譯是“政府與社會(huì)資本合作模式”，其本質(zhì)是一種包括基礎(chǔ)設(shè)施在內(nèi)的公共產(chǎn)品或服務(wù)的供給方式，通過引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)和激勵(lì)約束機(jī)制，提高公共產(chǎn)品或服務(wù)的質(zhì)量和供給效率。

　　PPP并不是一個(gè)新興事物，1994年它就在中國(guó)出現(xiàn)——當(dāng)年開工建設(shè)的福建泉州刺桐大橋是國(guó)內(nèi)首例引入民資進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的項(xiàng)目，30年來，在國(guó)內(nèi)已有長(zhǎng)期而廣泛的實(shí)踐。

　　但是，對(duì)于許多地方政府來說，PPP仍然是一個(gè)陌生的名詞。項(xiàng)目如何運(yùn)作，風(fēng)險(xiǎn)如何把控，利潤(rùn)如何分享，諸如此類，還有許多不確定性。

　　PPP，這個(gè)被賦予了亞太地區(qū)互聯(lián)互通、APEC成員尋求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)新動(dòng)力等諸多厚望的公共投資模式，能否成為推動(dòng)可持續(xù)增長(zhǎng)的新動(dòng)力？而由財(cái)政部主導(dǎo)的、籌建中的“中國(guó)PPP中心”，將如何唱好這出大戲？

　　樓繼偉：“這個(gè)議題大家討論最為熱烈，

　　幾乎占了將近一半的時(shí)間。”

　　APEC財(cái)長(zhǎng)會(huì)議為何熱議PPP？

　　2014年10月22日，作為亞太經(jīng)合組織(APEC)第22次領(lǐng)導(dǎo)人非正式會(huì)議前最后一個(gè)亮相的專業(yè)部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議，北京舉行了第21屆APEC財(cái)長(zhǎng)會(huì)議。

　　這是一次高規(guī)格的閉門會(huì)議，由中國(guó)財(cái)政部部長(zhǎng)樓繼偉主持，共有21個(gè)APEC成員經(jīng)濟(jì)體的財(cái)長(zhǎng)出席會(huì)議，其中3位為副總理級(jí)領(lǐng)導(dǎo)人，另外包括亞洲開發(fā)銀行、世界銀行、IMF、OECD等國(guó)際機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人，還有來自工商部門、企業(yè)等領(lǐng)域的高級(jí)代表參加了此次會(huì)議。

　　“PPP這個(gè)議題大家討論最為熱烈，幾乎占了將近一半的時(shí)間。”中國(guó)財(cái)政部部長(zhǎng)樓繼偉在會(huì)議結(jié)束后舉行的記者會(huì)上如是表示。他透露，本次財(cái)長(zhǎng)會(huì)議的核心就是討論倡導(dǎo)政府與社會(huì)資本合作的PPP模式，這將對(duì)解決亞太區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施籌資難、推進(jìn)亞太區(qū)域互聯(lián)互通邁出實(shí)質(zhì)性步伐。

　　為什么整個(gè)亞太區(qū)域會(huì)如此熱捧PPP模式，它到底展現(xiàn)了一個(gè)什么樣的商業(yè)圖景呢？

　　PPP：亞太地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)

　　新動(dòng)力的重要一環(huán)

　　PPP(Public Private Partnership)，即“公私合作關(guān)系”，是指政府與社會(huì)資本之間，為了合作建設(shè)城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，或是為了提供某種公共物品和服務(wù)，以特許權(quán)協(xié)議為基礎(chǔ)，彼此之間形成一種伙伴式的合作關(guān)系，并通過簽署合同來明確雙方的權(quán)利和義務(wù)，以確保合作的順利完成，最終使合作各方達(dá)到比預(yù)期單獨(dú)行動(dòng)更為有利的結(jié)果。

　　10月23日，在APEC工商咨詢理事會(huì)等主辦的2014亞太金融論壇上，財(cái)政部副部長(zhǎng)史耀斌表示：亞洲開發(fā)銀行曾經(jīng)有過一個(gè)統(tǒng)計(jì)，僅亞洲地區(qū)目前基礎(chǔ)設(shè)施投資需求的缺口就達(dá)到了8萬億美元之多。這樣大的資金缺口，僅靠公共投入是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足需要的，因此PPP模式可以通過開發(fā)資本市場(chǎng)新工具、培育長(zhǎng)期的投資者等方式，吸引更多的社會(huì)資本投資于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

　　史耀斌表示，雖然目前亞太地區(qū)經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)勢(shì)頭總體良好，但仍然面臨著發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體貨幣政策走向分化、地緣政治趨勢(shì)緊張、貿(mào)易和投資保護(hù)主義抬頭等等新的挑戰(zhàn)。在這樣的背景下，亞太各經(jīng)濟(jì)體加快推進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，對(duì)于亞太地區(qū)繼續(xù)引領(lǐng)世界經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)，鞏固全球的世界經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇，有著非常重要的意義。

　　史耀斌說：“當(dāng)前APEC區(qū)域有著巨大的基礎(chǔ)設(shè)施需求，基建投資被認(rèn)為是刺激經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的新動(dòng)力，在這個(gè)過程中，政府和社會(huì)資本的合作非常重要。PPP模式一方面可以緩解政府的財(cái)政壓力，提高公共產(chǎn)品的供給效率；另一方面還可以拓寬社會(huì)資本的發(fā)展空間，成為公共部門或者叫做政府部門的好顧問，好幫手。”

　　2013年在印尼舉行的APEC會(huì)議就明確了在APEC框架下提出了互聯(lián)互通計(jì)劃(Connectivity)，致力于實(shí)現(xiàn)APEC成員的相互緊密連接，各國(guó)官員描繪了升級(jí)硬件、建設(shè)制度和促進(jìn)人與人聯(lián)結(jié)的建設(shè)藍(lán)圖。

　　APEC秘書處執(zhí)行長(zhǎng)艾倫·博拉德對(duì)《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》表示，“當(dāng)前APEC面臨新角色轉(zhuǎn)型，即如何推進(jìn)各國(guó)在經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)設(shè)施上的投資。作為一個(gè)擁有21個(gè)經(jīng)濟(jì)體、涵蓋全球40%左右人口的經(jīng)濟(jì)合作體，APEC創(chuàng)造了世界47%的貿(mào)易總額和57%的GDP總量，但是另一方面，APEC目前面臨的增長(zhǎng)乏力，也促使其尋找新的增長(zhǎng)引擎。”

　　今年4月發(fā)布的《APEC經(jīng)濟(jì)分析報(bào)告》顯示，2013年APEC經(jīng)濟(jì)體的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率為3.7%，預(yù)計(jì)今年將達(dá)到4.2%，2015年、2016年進(jìn)一步上升至4.3%和4.5%。報(bào)告稱，出口一直是APEC經(jīng)濟(jì)體的增長(zhǎng)引擎，但自2011年底以來，出口增長(zhǎng)持續(xù)低迷，如果沒有經(jīng)濟(jì)刺激舉措，APEC經(jīng)濟(jì)體在2014年至2018年創(chuàng)造的產(chǎn)值，將比之前預(yù)期的減少4.3萬億美元。

　　菲律賓財(cái)政部副部長(zhǎng)Gil Beltran接受《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》采訪時(shí)表示，當(dāng)前APEC一些成員面臨新角色轉(zhuǎn)型，即推進(jìn)各國(guó)在經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)設(shè)施上的投資。“一些經(jīng)濟(jì)體中，尤其是東南亞，還有拉丁美洲，在電信、電力、水利、道路建設(shè)等方面的不足阻礙了其經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。”Gil Beltran說。

　　財(cái)長(zhǎng)會(huì)議為亞太地區(qū)PPP

　　提供具體指導(dǎo)

　　本次財(cái)長(zhǎng)會(huì)議的重大成果是通過了《APEC區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施PPP實(shí)施路線圖》(下稱《路線圖》)，這標(biāo)志著在解決亞太區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施籌資難、推進(jìn)亞太區(qū)域互聯(lián)互通方面，邁出了實(shí)質(zhì)性步伐。

　　《路線圖》以APEC各經(jīng)濟(jì)體自愿提供的交通、能源、通信及水務(wù)等領(lǐng)域的PPP項(xiàng)目案例為基礎(chǔ)，指出不是所有的項(xiàng)目都適合PPP，并特別提醒PPP模式選擇不當(dāng)會(huì)延長(zhǎng)采購(gòu)時(shí)間，必須慎重；因此，各經(jīng)濟(jì)體的政府應(yīng)盡量選擇在商業(yè)可行性方面有前景的項(xiàng)目，確保所選項(xiàng)目適合PPP模式并合乎經(jīng)濟(jì)原則，反映生命周期成本，能夠?qū)崿F(xiàn)物有所值。

　　目前，我國(guó)的PPP項(xiàng)目主要在基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域，像福建省最近推介的28個(gè)PPP項(xiàng)目試點(diǎn)，涵蓋了交通、市政、水利、保障性安居工程、醫(yī)療和養(yǎng)老服務(wù)等。

　　與普通商業(yè)項(xiàng)目不同，PPP項(xiàng)目在運(yùn)作之前需要系列論證。財(cái)政部相關(guān)人士向《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》介紹，“篩選程序應(yīng)確立項(xiàng)目以PPP模式開發(fā)的商業(yè)模式，包括明確產(chǎn)出要求，評(píng)估其在政府戰(zhàn)略目標(biāo)中的整體財(cái)務(wù)及社會(huì)經(jīng)濟(jì)成本和收益，確定收入來源及項(xiàng)目從銀行獲得貸款的可能性，以及評(píng)估私營(yíng)部門參與的優(yōu)勢(shì)。”

　　令人期待的“中國(guó)PPP中心”

　　財(cái)政部相關(guān)人士向《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》透露說：“當(dāng)前，亞太地區(qū)正在發(fā)展具有一定市場(chǎng)成熟度的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，作為其中一項(xiàng)進(jìn)展，中國(guó)財(cái)政部正在建立中國(guó)PPP中心。這一進(jìn)程有助于推動(dòng)亞太地區(qū)PPP中心網(wǎng)絡(luò)建設(shè)。”

　　記者了解到，未來的中國(guó)PPP中心有六項(xiàng)主要任務(wù)和職責(zé)，包括：基礎(chǔ)研究、培訓(xùn)與咨詢、應(yīng)用與推廣、資金支持、信息管理與發(fā)布、國(guó)際合作。目前中國(guó)財(cái)政部已經(jīng)建立了一個(gè)跨司局PPP工作領(lǐng)導(dǎo)小組，負(fù)責(zé)PPP的規(guī)則制定與管理，領(lǐng)導(dǎo)小組由財(cái)政部七個(gè)司局組成，包括金融司、預(yù)算司、國(guó)庫(kù)司、經(jīng)濟(jì)建設(shè)司、國(guó)際司和中國(guó)清潔發(fā)展機(jī)制(CDM)基金管理中心等。

　　菲律賓財(cái)政部副部長(zhǎng)Gil Beltran對(duì)《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》表示：“菲律賓已經(jīng)建立起了PPP項(xiàng)目平臺(tái)，做凈值調(diào)查，使得27個(gè)PPP項(xiàng)目順利開展進(jìn)行，占菲律賓PPP的10%，以后的一些項(xiàng)目將在5年內(nèi)逐步實(shí)施。”

　　Gil Beltran認(rèn)為，APEC各經(jīng)濟(jì)體聚焦PPP，想要搭建一個(gè)包容性的金融體系，互相分享經(jīng)驗(yàn)，使得投資者更自由地流動(dòng)他們的資金，顯示出亞太經(jīng)濟(jì)互助，中國(guó)已經(jīng)在這方面進(jìn)行了積極嘗試，在菲律賓也有很多類似的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目亟須建設(shè)，比如機(jī)場(chǎng)、公路。這些項(xiàng)目需要的資金量大，融資是一大問題。所以，他期待通過PPP這種模式來解決這一問題，也期待著和中國(guó)的合作。

　　美國(guó)財(cái)政部副部長(zhǎng)拉斯金則認(rèn)為，APEC各經(jīng)濟(jì)體都處在不同的發(fā)展階段，金融市場(chǎng)發(fā)展階段也不一樣。“我們能不能確保將不同的聲音、不同的視角都協(xié)調(diào)起來非常重要，我覺得PPP這樣一個(gè)路線圖是非常有希望的，而且也體現(xiàn)了金融的包容性。”拉斯金表示。

　　如何吸引社會(huì)資本參與？

　　當(dāng)前，APEC區(qū)域各經(jīng)濟(jì)體普遍面臨著巨大的基礎(chǔ)設(shè)施需求和有限的公共財(cái)政資源制約的現(xiàn)狀。在這一背景下，PPP這種新的、有別于傳統(tǒng)政府采購(gòu)模式發(fā)展基礎(chǔ)設(shè)施的可行模式脫穎而出，它將如何撬動(dòng)社會(huì)資本參與投資呢？

　　此次財(cái)長(zhǎng)會(huì)議上，中國(guó)將利用在亞洲開發(fā)銀行設(shè)立的中國(guó)減貧和區(qū)域合作基金中的500萬美元，支持APEC發(fā)展中國(guó)家在基礎(chǔ)設(shè)施PPP、區(qū)域合作和互聯(lián)互通領(lǐng)域的能力建設(shè)和項(xiàng)目開發(fā)。

　　此外，APEC秘書處執(zhí)行主任艾倫·博拉德在會(huì)議期間透露，亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行(下稱“亞投行”)雖未納入正式議題，但是在非正式背景下已經(jīng)進(jìn)行了討論。

　　而此次財(cái)長(zhǎng)會(huì)議結(jié)束后兩天，即10月24日，包括中國(guó)、印度、新加坡等在內(nèi)的21個(gè)亞投行首批意向創(chuàng)始成員國(guó)的財(cái)長(zhǎng)和授權(quán)代表，在北京正式簽署籌建備忘錄，標(biāo)志著亞投行籌建工作進(jìn)入新階段。亞投行是中國(guó)倡議設(shè)立的一個(gè)政府間性質(zhì)的亞洲區(qū)域多邊開發(fā)機(jī)構(gòu)，重點(diǎn)支持基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。總部將設(shè)在北京，法定資本為1000億美元。

　　中國(guó)社科院亞太與全球戰(zhàn)略研究院新興經(jīng)濟(jì)體研究室主任沈銘輝告訴記者：“PPP就是一個(gè)平臺(tái)、一個(gè)機(jī)制，雖然國(guó)家有激勵(lì)，會(huì)前期拿出一部分資金，但還是想吸引工商界、私營(yíng)部門的資金參與到基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中來，其實(shí)質(zhì)就是基礎(chǔ)建設(shè)融資渠道的一種突破。”

　　公開資料顯示，過去幾年內(nèi)，中國(guó)高鐵、高速公路、港口的建設(shè)規(guī)模高居世界首位，在這一過程中，一般是國(guó)家資本啟動(dòng)，而之后很多項(xiàng)目都有社會(huì)資本參與。尤其對(duì)于大項(xiàng)目建設(shè)，中國(guó)有關(guān)部門也明確表示，不能只靠國(guó)家投資“單打獨(dú)斗”，要拿出市場(chǎng)前景好的項(xiàng)目和競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)吸引社會(huì)資本共同參與。

　　印尼代表團(tuán)團(tuán)長(zhǎng)、印尼財(cái)政部財(cái)政政策機(jī)構(gòu)主席哈迪延托表示：“我們的公共資金是非常有限的，所以期待私有企業(yè)參與到PPP項(xiàng)目中進(jìn)行融資，這次也希望學(xué)習(xí)中國(guó)的PPP經(jīng)驗(yàn)，兩國(guó)合作進(jìn)行一些項(xiàng)目。”

　　目前，中國(guó)正以“加速度”在國(guó)家及地方層面推進(jìn)PPP模式。

　　《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》記者了解到，目前大部分省份都已出臺(tái)了政府購(gòu)買服務(wù)的有關(guān)文件，例如江蘇推出首批15個(gè)擬運(yùn)用PPP模式的試點(diǎn)項(xiàng)目，投資總額達(dá)875億元；天津采用PPP模式建設(shè)運(yùn)營(yíng)的公共設(shè)施達(dá)20個(gè)，總投資超過500億元；安徽公布第一批42個(gè)城市基礎(chǔ)設(shè)施類PPP項(xiàng)目，總投資709億元。此外，2014年10月20日，財(cái)政部表示，將抓緊推進(jìn)示范項(xiàng)目建設(shè)工作，確定第一批示范項(xiàng)目名單并對(duì)外公布。

　　作為老牌的科技企業(yè)，以信息、安防、節(jié)能環(huán)保等三大科技產(chǎn)業(yè)為主業(yè)的同方股份(600100.SH)多次參與國(guó)家基礎(chǔ)建設(shè)項(xiàng)目，先后參與高鐵、熱網(wǎng)等項(xiàng)目。同方股份董事長(zhǎng)陸致成接受《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》采訪時(shí)表示，對(duì)于企業(yè)而言，如何參與PPP項(xiàng)目有兩條經(jīng)驗(yàn)：第一條路是要有好的技術(shù)，因?yàn)榧夹g(shù)是建設(shè)過程中必不可少的，還可以吸進(jìn)金融機(jī)構(gòu)投資共同承擔(dān)大項(xiàng)目；第二條路是和合作伙伴在合作過程中，可以走股權(quán)結(jié)構(gòu)多元化和投資主體多元化的方式，這樣才能成為一種多贏可持續(xù)的商業(yè)模式。

　　陸致成對(duì)《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》表示：“可以說，目前政府推行PPP路線圖，其實(shí)就是國(guó)家倡導(dǎo)的產(chǎn)業(yè)與金融要深度結(jié)合，而且科技創(chuàng)新要借助社會(huì)金融資本的力量。”

　　中國(guó)PPP 20年路線圖

　　1994年

　　福建泉州刺桐大橋成為國(guó)內(nèi)首例引入民資進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的項(xiàng)目。

　　國(guó)家計(jì)委首批選擇了5個(gè)BOT項(xiàng)目試點(diǎn)——廣西來賓B電廠、成都自來水六廠、廣東電白高速公路、武漢軍山長(zhǎng)江大橋和長(zhǎng)沙望城電廠。

　　1995年

　　國(guó)家計(jì)委、電力部、交通部聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于試辦外商投資特許權(quán)項(xiàng)目審批管理有關(guān)問題的通知》，為試點(diǎn)項(xiàng)目提供了法律依據(jù)。

　　上世紀(jì)90年代，PPP項(xiàng)目以外資為主，主要集中在交通、電力和水務(wù)等行業(yè)。

　　2002年

　　建設(shè)部出臺(tái)《關(guān)于加快市政公用行業(yè)市場(chǎng)化進(jìn)程的意見》。

　　2004年

　　建設(shè)部發(fā)布《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》，該辦法及各地出臺(tái)的特許經(jīng)營(yíng)條例成為BOT項(xiàng)目的基本法律依據(jù)。

　　十八屆三中全會(huì)召開后，中央政府釋放明確的推廣PPP的政策信號(hào)。

　　2013年

　　12月25日，財(cái)政部部長(zhǎng)樓繼偉在全國(guó)財(cái)政工作年會(huì)上的內(nèi)部講話拉開全國(guó)財(cái)政系統(tǒng)推廣PPP的序幕。

　　2014年

　　4月23日，國(guó)務(wù)院總理李克強(qiáng)主持召開國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議，決定在基礎(chǔ)設(shè)施等領(lǐng)域推出一批鼓勵(lì)社會(huì)資本參與的項(xiàng)目，讓社會(huì)資本特別是民間投資進(jìn)入一些具有自然壟斷性質(zhì)、過去以政府資金和國(guó)企投資為主導(dǎo)的領(lǐng)域。

　　5月21日，國(guó)家發(fā)改委公布首批80個(gè)基礎(chǔ)設(shè)施等領(lǐng)域鼓勵(lì)社會(huì)投資的項(xiàng)目。

　　5月25日，財(cái)政部成立PPP工作領(lǐng)導(dǎo)小組，財(cái)政部副部長(zhǎng)王保安擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)小組組長(zhǎng)。

　　出于對(duì)中央政策的響應(yīng)，也由于原有融資方式的不可持續(xù)，各地政府積極行動(dòng)，先后開展項(xiàng)目試點(diǎn)：8月7日，重慶舉行10個(gè)PPP項(xiàng)目集中簽約儀式；8月27日，江蘇發(fā)布15個(gè)PPP試點(diǎn)項(xiàng)目；9月11日，福建印發(fā)推廣PPP的指導(dǎo)意見，隨后又公布28個(gè)PPP試點(diǎn)項(xiàng)目；9月24日，安徽推出包括42個(gè)PPP項(xiàng)目的清單……

　　9月24日，財(cái)政部發(fā)布《關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式有關(guān)問題的通知》的76號(hào)文。

　　10月22日，PPP成為中國(guó)主持的第21屆APEC財(cái)長(zhǎng)會(huì)議的重要議題之一。

　　10月24日，國(guó)務(wù)院總理李克強(qiáng)主持國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議，要求大力創(chuàng)新融資方式，積極推廣PPP模式，使社會(huì)投資和政府投資相輔相成。

　　10月28日，《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》頒布，鼓勵(lì)地方存量債務(wù)轉(zhuǎn)型PPP項(xiàng)目。( 《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》 記者 侯雋| APEC財(cái)長(zhǎng)會(huì)議現(xiàn)場(chǎng)報(bào)道)