◆邵詩洋

　　歐盟在宣布從2012年起將航空業納入歐盟碳減排管制之后，又宣稱將針對國際航海運輸業的溫室氣體減排采取行動，這引起了人們對航運業碳減排政策的關注。

　　根據《京都議定書》，國際航空與航海運輸的溫室氣體排放，將通過兩個國際性的政府間組織——國際民航組織(ICAO)和國際海事組織(IMO)來分別進行減排管理。迄今為止，歐盟在航運業溫室氣體減排方面幾乎沒有任何實質性行動。主要原因是，IMO從1973年就開始積極推動全球性的航運業溫室氣體減排，對基于市場的減排政策工具頗為看重。全球航海碳排放交易體系(METS)在未來有較大的實現可能，甚至將與歐盟排放交易體系(EUETS)接軌，基本符合歐盟的預期。

　　但即使歐盟不行動，IMO在全球一致的強制減排政策方面的進展也不容忽視。在不遠的未來，IMO很有可能出臺一個覆蓋全球的航運業溫室氣體市場化減排機制。這一機制的建立將對近年來增長迅速的中國航運業產生巨大的影響，對此，國家有關主管部門需提早采取應對措施。

　　法律基礎良好，市場機制受IMO青睞

　　IMO全球航運業溫室氣體減排機制的良好法律基礎在于，1997年，IMO通過了《國際防止船舶造成污染公約》(MARPOL)的附則Ⅵ——《防止船舶造成空氣污染規則》，旨在減少船舶的空氣污染物排放以及降低對區域和全球大氣污染的影響。只需對這一附則進行相應修訂，即可將船舶的溫室氣體排放管制納入IMO的國際公約框架體系之中。

　　同年，IMO還通過了一個關于船舶造成碳排放的決議。這一決議委托IMO所屬的海洋環境保護委員會(MEPC)研究并考慮“可行的”航運業減碳戰略。MEPC經過大量工作，確定了3個主要工作方向:技術手段、運行手段和市場化措施。

　　IMO認為，這些政策幾乎都各有優劣，但市場化措施是其比較傾向的政策工具之一。MEPC認為，基于市場的政策工具可以提供減排總量或碳價格上的確定性，可以為在發展中國家進行減緩、適應和能力建設等活動提供資金，可以有效地激勵促進航運中的技術進步和運行優化，還可以有機會利用其他部門的減排信用進行抵消。

　　IMO對基于市場的減排政策工具寄予厚望并進行了重點探討，尤其是全球航海碳排放交易體系(METS)。

　　歐盟積極推動IMO建立METS

　　IMO及MEPC關于建立全球航海排放交易體系(METS)的計劃一直在討論和推動之中，歐盟對此也施加了很多壓力和影響力。

　　事實上，歐盟是推動全球航運業溫室氣體減排的主要推手。早在2002年，歐盟委員會就已經提出，如果I－MO不能在2003年之前就航海運輸業的溫室氣體減排達成一致，那么歐洲有必要采取行動。2009年哥本哈根氣候大會之后，歐盟又提出了一個最后通牒，即如果到2011年12月31日之前無法就控制航海碳排放達成國際協議，歐盟將把國際航運業列入其減排目標和政策機制中。

　　歐盟擬制定“將海洋運輸排放納入歐盟溫室氣體減排承諾”，并于今年2月開始向公眾征求意見。此外，歐盟對于航運業碳排放管制沒有更多的舉措，頗有“雷聲大、雨點小”之意。

　　主要原因是，一方面，受歐洲債務危機影響，加之航空碳配額約束談判僵持不下；另一方面，也與IMO現在的工作進展基本符合歐盟的預期密切相關。由于METS有較大的實現可能，通過IMO達成航運業實施總量限制與配額交易甚至與EUETS接軌，這對于歐盟而言是更加有利的。

　　畢竟，通過IMO推動全球航運業溫室氣體減排符合歐盟的利益，且歐盟對IMO的影響力非常巨大(IMO的40個理事國中有14個歐洲國家，其中12個是歐盟成員國)。

　　航海運輸業的強制減排約束對中國影響巨大

　　中國航運業近年來增長迅速。根據聯合國貿易與發展會議(UNCTAD)的統計資料，中國擁有全球8.63％的航海運輸船舶，3.78％的船旗注冊地位于中國。IMO正在推動的這個全球性的航運業溫室氣體排放管理機制，可能給中國帶來巨大的減排壓力。

　　一個不利的因素是，UNFCCC　所確定的發展中國家在全球溫室氣體減排中“共同但有區別的責任”原則，由于國際航運業的特殊性而難以適用。首先，IMO的基本原則之一是“不予優惠待遇(nomore　favorable　treatment)”，即關于港口國控制的規定適用于所有船舶，包括懸掛非公約締約國旗幟的船舶。另外，IMO現有的超過50個條法工具中，沒有一個先例是根據船舶的旗幟屬國，來有選擇性地對某些船舶適用的。最重要的是，航運業的所有權、注冊地和圍繞船舶運營的整個鏈條非常復雜。船舶股東和船旗通常分布在不同國家，并且船舶的注冊地可以在多個國家之間多次轉移。這對區分發達國家和發展中國家的船舶，以及給予溫室氣體減排的差異性待遇都造成了極大困難。

　　此外，IMO通常對公約附則采取的“默認接受”(tacitacceptance)程序，也對通過談判程序延緩規則執行造成了一定的不便。這一程序因為大大加快了IMO對公約及其附則進行修正的速度，目前被大多數的IMO公約采用。

　　因此，IMO很有可能在不遠的將來出臺一個覆蓋全球的航運業溫室氣體市場化減排機制。在這種情況下，若不做任何應對，將會對中國的航運業乃至進出口貿易造成較大影響。鑒于市場化的溫室氣體減排機制(尤其是ETS)對于我國航運業而言尚屬新鮮，建議國家有關主管部門提早采取應對措施，保障中國航運業的合理利益，促進全球航運業溫室氣體減排。

　　作者單位:上海社會科學院環境與資源法研究中心