為深入貫徹十八屆三中全會、中央經濟工作會議提出的“建立規范合理的中央和地方政府債務管理及風險預警機制”、“著力防控債務風險”等要求，達到國務院提出的2014年深化經濟體制改革重點任務“建立以政府債券為主體的地方政府舉債融資機制”的目標以及落實財政部的管理辦法和指導意見，上海新世紀資信評估投資服務有限公司（以下簡稱“新世紀評級”）積極參與了廣東、山東、江西、深圳等地方政府的債券評級，更新并披露了《中國地方政府債券信用評級方法》。我國地方政府債券發行中引入信用評級機制，對債券市場、評級市場的發展、財稅體制改革等具有重要的意義。

　　合理的信用評級方法是提高評級質量的保障

　　（一）地方政府債券評級的基本理念。首先，地方政府債券評級方法是一個分析框架。地方政府債券信用評級以五類要素為分析的起始，不斷進行要素或指標的細化，并最終與宏觀經濟、地方經濟、財政預決算報表、債務情況、地方治理、實地調查情況等進行對接。該對接從直觀上表達了四個方面的內容，即評級的基礎數據或信息、評級基礎數據和信息風險的基本判定標準、評級的分析過程和評級的最終結果。同時，這四個方面的內容也表達了評級方法給出的是一個分析框架，即從基礎數據和信息為出發點、按照分析路徑進行邏輯遞進的分析，分別判別各種環節、各指標或要素的風險大小，并最終判定地方政府信用風險的大小。

　　其次，地方政府債券評級方法中的打分是分析手段。在地方政府債券評級的打分分析體系中，不同層次的要素或指標分別通過打分來標識這個要素或指標的風險程度，并表現為風險大的得分低、風險小的得分高。

　　地方政府債券評級的本質是地方政府及債券信用風險程度的分析，而打分只是標識風險大小的手段，分數是風險程度的度量。這也就意味著風險程度的分析是決定風險分數的基礎，而不是打分確定了風險程度；意味著風險分析的合理性、準確性，確定了打分合理性和準確性，不是打分確定了風險判定的準確性和合理性。

　　（二）地方政府債券信用評級的邏輯基礎和指標。首先，地方政府債券是一般性債務，償債主體是地方政府，那么需要進一步分析清楚地方政府與中央政府之間的關系。即，如果可以類比的話，中央政府與地方政府之間是“總公司-分公司制”還是“總公司-子公司制”？這需要分析我國的財政管理體制。從我國的財政管理體制中的分稅制、預算法的主要制度和法律分析，會發現我國中央政府與地方政府之間是“總公司-分公司”的體制，而不是“總公司-子公司”的體制。這意味著，地方政府盡管是“自發自還”，地方政府尚不是一個完全獨立的償債主體，其償債能力對中央政府形成極強的依賴。換言之，地方政府的信用狀況在很大程度上依賴于中央政府的信用。

　　其次，地方政府的財政狀況取決于地方經濟的增長和發展，而地方經濟的增長和發展對我國宏觀經濟（包括宏觀經濟的增長和發展以及宏觀經濟調控政策）形成了依賴。進一步而言，如果把我國的宏觀經濟作為一個系統，那么地方經濟則是一個子系統。從系統論的角度看，宏觀經濟是系統性風險，地方經濟是結構性風險。分析我國的宏觀經濟是要回答我國宏觀經濟是否存在系統性風險以及這個系統性風險對地方經濟的影響。

　　在對宏觀經濟、財政管理體制進行分析后，則需要聚焦于地方經濟的增長和發展與地方政府財政的分析。地方經濟與地方政府財政之間邏輯關系是很明確的，在稅種、稅率、征稅對象、征稅環節等確定的情況下（根據分稅制，地方政府沒有稅收的立法權），地方經濟的增長和發展確定了地方財政收入的規模和質量。這也就意味著地方經濟的增長實力和發展前景確定了地方政府的財政實力和質量。對于地方經濟的增長我們側重于分析地方政府的經濟地位、增長水平，對于地方經濟的發展我們側重于分析地方經濟的產業結構、支出結構和地區經濟發展結構。對于地方財政的分析我們側重于地方公共預算、基金預算和國有資本經營預算各自的平衡和綜合平衡能力。顯然，財政的實力和質量確定了地方政府的債務償還能力和意愿。同時，我們不僅對地方財政實力和質量進行評價，還需要對地方政府本身現有的債務結構做出分析和評價，以確定其財政收支在現金流上是否能夠與債務結構相匹配，這也就是我們的地方政府債務分析。

　　（三）新世紀評級地方政府債券信用評級結果的市場認同度。廣東省政府債券獲得AAA級債項評級并成功發行，其利率接近于同期的國債利率；山東省政府債券獲得AAA級債項評級并成功發行，其利率均低于同期國債利率20BP；江西省政府債券獲得AAA級債券評級并成功發行，其利率均高于同期國債利率2BP。從發行利率與國債之間的利差看，廣東省、山東省、江西省地方政府債券的成功發行表明兩個方面：

　　第一，廣東省、山東省、江西省政府債券AAA級信用等級與市場的預期一致，表明我們的評級獲得了市場的認可，同時也表明我們的評級方法具有風險區分能力和風險排序能力，即廣東省、山東省、江西省同屬于AAA級的最高信用等級，其等級對應的國債的無風險利率的利差較小，廣東省、山東省、江西省的AAA級信用等級也形成了我國地方政府債券最高信用等級序列。

　　第二，廣東省、山東省、江西省政府債券的AAA級信用等級對應的利差并不相同，且出現了山東省政府債券的利率低于同期國債利率的情況，表明信用評級充分發揮了緩減信息不對稱、投資和利率定價的參考功能；也表明債券的利率確定受到多方面因素的影響，信用風險僅僅是其中的一個因素，信用評級并不具有價格確定功能。

　　正確認識地方政府債券信用評級中的信息透明與保密

　　(一)資產負債表是企業或金融機構信用評級的必要的基礎材料，但目前來看，地方政府還沒有建立基于權責發生制的資產負債表，在這種情況下，新世紀的評級方法體系并沒有將其作為地方政府信用評級的必要材料。據了解，財政部目前正在著手進行地方政府權責發生制綜合財務報告的相關工作，廣東省財政廳也進行了相關市區的試點工作，我們也將密切關注事情的進展，及時對新世紀評級的地方政府債券信用評級方法體系進行完善。

　　(二)地方政府財政預決算表在很大程度上反映了地方政府的收支狀況；近幾年國家審計署對地方政府債務的審計也基本厘清了地方政府的債務規模和結構。這兩方面的數據，加上政府已經公開的經濟、社會發展數據、相關發展規劃和管理辦法，基本能夠滿足地方政府信用評級的需要。

　　(三)地方政府債券評級可以促進地方政府在符合法律法規的條件下就信用評級的相關信息透明化。當然，新世紀評級在對地方政府債券信用評級中會根據政府政務公開的情況對相關信息透明度做出相應的評價。

　　(四)無論是融資平臺還是現在地方政府債券信用評級中對地方財政收支情況、政府債務負擔情況進行的披露，都是一種政府從公開市場融資所必要的信息公開讓渡。類似于個人或企業要從銀行、債券市場或其他金融機構獲得融資，就不得不讓渡自己的信息一樣。

　　(五)根據信用評級行業的基本規則和內部管理制度，信用評級機構有責任和義務保守國家秘密、維護企業商業秘密和個人隱私。在實踐中，信用評級機構本身對于任何發債主體進行信用評級的協議中都會涉及相應的保密條款，對發債主體不愿意進行信息披露的，且符合發債信息披露的相關法規，信用評級機構不能對相關信息進行披露。鑒此，信用評級機構對地方政府債券進行信用評級同樣需要遵守保密原則和保密條款。

　　地方政府債券信用評級的難點和建議

　　(一)對地方政府債券評級的理解問題。地方政府債券評級并非根據GDP、財政收入、經濟發達程度來進行簡單的比較和排名，而是信用評級產品之一，是在對宏觀經濟運行和財政管理制度分析的基礎上，分析地方經濟、財政、債務、信息質量、支持力度等多種因素，綜合判定地方政府及地方政府債券的信用質量。同時，需要正確認識信用評級的作用是緩減信息不對稱、揭示信用風險，對債券的利率確定發揮參考性功能，不是定價作用。對此，我們建議通過對投資者和市場進行必要的宣傳，引導投資者和市場能準確認識信用評級的作用，正確認識信用評級的方法。

　　(二)地方政府的違約機制問題。地方政府的違約機制即地方政府若出現違約，如何對相應的債務進行清償的機制。目前，我國尚沒有相應的法律法規明確地方政府的違約機制，這在客觀上造成中央政府和地方政府在債務償還上的責任無法進行有效地隔離，也給地方政府債券信用評級帶來了一定困難。因此，我們建議在我國地方政府債券市場發展中及時出臺相關法律法規，界定地方政府債券的違約機制和清償機制，促進我國地方政府債券依法、健康發展。

　　(三)地方政府的信息披露問題。地方政府的信息披露及其制度建設是個漸進的過程，本次省市地方政府自發自還的債券發行，財政部規定了地方政府信息披露的基本規范，對于推動地方政府債券發展具有積極的意義。同時，我們建議財政部及相關部門進行研究、完善地方政府信息披露制度，健全地方政府債券發行和交易的法律法規，推動地方政府債券信息披露更加及時和完善。

　　(四)跟蹤評級的材料獲取及時性問題。本次地方政府債券的最長期限為10年，根據跟蹤評級安排，新世紀評級將每年進行定期跟蹤評級。若有重大信用事件，新世紀評級還會啟動不定期跟蹤評級程序。因此，我們建議地方政府能夠與評級機構保持密切溝通，并繼續積極配合，以保障評級機構能夠及時獲得各項評級數據和信息。

　　(五)國內地方政府信用評級體系的建立是一個系統性工程，更多地取決于財稅制度的改革、地方政府違約機制的建立、地方政府信息披露制度的完善、地方政府融資方式的完善和透明化、地方政府債券的進一步分類、地方政府發行債券服務體系的完善。在這樣的系統工程建設中，我們建議國內的信用評級機構能夠通過參與具體的地方政府債券評級實踐累積評級經驗，繼續加強評級理論研究，跟隨地方政府債券評級建設的進度適時調整和優化評級框架與體系，著力提高評級技術，努力為我國地方政府債券市場的健康、穩定發展作出貢獻。（第一作者系上海財經大學教授、上海新世紀資信評估投資服務有限公司總裁）