近年來,基礎設施投融資方式發生重大變化。

從資金來源上看,地方政府通過投融資平臺融資的傳統模式已不再是主流,而降杠桿的壓力不斷增加。據中國社會科學院學部委員李揚等最新研究數據,2015年年底政府部門債務率約為40%,如果考慮到一些融資平臺債務及或有債務,政府部門債務率會有較大幅度上升。

從建設主體上看,隨著PPP模式的探索、推廣,基礎設施建設正由政府投資為主逐步轉向政府與各類社會資金合作共建、風險共擔的投資機制。

從補貼方式上看,重心正從前期投資向后期采購轉變。

與此同時,保險資金自身的配置需求不斷增長。

隨著社會經濟全面發展,在“國十條”的推動下,保險行業實現跨越式發展,行業實力顯著增強。2015年底保險行業資產總額已達12.36萬億元,較2004年增長近十倍,按照新“國十條”確定的目標,2020年保險資金可運用規模預計將超過20萬億元。2014—2015年,全國保費收入分別達到2.02萬億元、2.43萬億元,同比分別增長17.5%、20%,今年一季度保費收入更是達到了1.20萬億元,同比增長42%。伴隨保險資金可運用規模的不斷快速增長,可投資渠道的不斷放開,亟須加強基礎設施類項目投資的廣度與深度,以滿足保險資金的長期配置需求。

事實上,保險資金參與PPP項目投融資具有獨特優勢。

保險資金具有投資期限長、供應穩定、資金量大、收益要求合理等特性,如壽險產品期限通常在十年以上。同時,大型基礎設施類項目資金需求大,建設期限長,收益相對穩定,基礎設施類項目和保險資金存在天然契合性。如果在風險控制、交易結構設計、收益分配等方面做好平衡,保險資金將是PPP項目長期穩定的“黃金”資本和“綠色”資金源,從而能在一定程度上緩解基礎設施建設中資本缺乏的現狀。

另外,保險資金應當在供給側改革中發揮積極作用。

“為供給側結構性改革大局服務,是保險業改革創新的主攻方向?！北ｋU資金以PPP模式參與基礎設施及公共事業項目,可以從“消化過剩產能、降政府債務杠桿、補基礎設施建設短板、提升公共服務質量、增進經濟運行效率”等多個維度落實供給側改革的任務,服務實體經濟,優化社會管理方式,滿足社會長遠發展需求,創新公共服務模式,提升公共事業運營效率,促進經濟社會可持續發展。

自2006年保險資金開始通過各類資管產品直接投資基礎設施類項目,已十年有余。截至2016年5月底,保險資管機構累計發起設立基礎設施債權投資計劃300項、基礎設施股權投資計劃17項,合計規模8938.26億元。保險資金已成為基礎設施類項目的主力投資者之一。長期以來保險資金積極參與PPP模式,支持基礎設施建設,參與了一大批國家重點基礎設施項目投資。包括2008年險資投資160億元,參與京滬高鐵建設,成為京滬高鐵第二大股東;2010年參與南水北調工程,合同規模達到150億元;2013年投資中石油西氣東輸油氣管道項目;2014年發起并投資120億元的粵東西北城市發展產業投資項目;2014年設立北京地鐵16號線股權投資計劃,募集規模達70億元等。

未來保險資金深度參與PPP項目、服務實體經濟發展的潛力還很大。按照目前的發展速度,“十三五”期間險資的可運用規模將達到20萬億元,這將為保險資金攜手PPP發展奠定堅實的基礎。

中再—北京地鐵十六號線股權投資計劃正是復合型PPP模式的創新與實踐。北京地鐵十六號線項目是北京市《引進社會資本推動市政基礎設施領域建設試點項目實施方案》中確定的首批試點項目,創新使用了“股權融資+特許經營”復合型PPP投融資模式:從資本層面將16號線總投資按一定原則和比例分為A、B兩部分,A部分通過股權融資方式,引入該投資計劃約120億元保險股權投資;B部分通過特許經營方式引入社會投資者(香港地鐵)作為特許經營的合作方,引入初始投資150億元;兩部分合計,十六號線引資項目擬吸引社會資本不超過270億元。這種“股權融資+特許經營”的投融資方案是復合型公私合營(PPP)方案的創新表現形式,其內涵是根據不同社會投資人的利益訴求和風險偏好,分別采用差異化的融資結構和回報方式吸引多個社會投資人參與同一個項目,投資人獲取與其承擔風險相匹配的回報,從而達到共贏的效果。其中,中再—北京地鐵十六號線股權投資計劃作為股權投資人,將募集資金專項用于十六號線公司股權增資,京投公司支付固定費率的股權讓渡對價款。期末,京投公司無條件等額原值回購投資計劃所持全部股權。

該投資計劃是保險資管領域首單軌道交通類基礎設施股權計劃。其通過穩健靈活的產品設計,有效解決了保險資金深度參與市政基礎設施投資時面臨的幾個突出難題:一是通過股債結合的形式創新,有效平衡了投資實質風險防控與投資收益水平匹配的問題;二是通過10+10年的產品久期創新設置,靈活滿足了投融資方的不同需求;三是通過適當安排,有效引入北京市政府財政支持,以低成本引入外部資源提供信用支持;四是通過與交易對手之間的收益波動互換機制安排,解決股權投資項目回報周期長與保險資金對于即期收益要求之間的矛盾,在“復合型PPP”融資方案中建立了權責對等的長期合作關系,達到了較好的“激勵相容”效果。

總體而言,保險資金在參與PPP項目方面已積累了部分成熟經驗,投資模式也從過往由政府提供硬兜底、硬擔保的方式向高度市場化的方向轉變。下一步,保險資金將致力于探索創新交易結構,充分依賴商業化的運作模式和管理能力,為險資投資基礎設施建設項目提供切實可行的解決方案,服務保險資金的長期配置需求。

PPP模式作為一種新型市場化公共服務供給機制,在歐美發達國家已被廣泛運用。其核心是“收益共享、風險共擔”,運用社會資本的優勢,提升公共服務整體效率。但從目前的實施效果來看,截至2016年一季末,各地推出PPP項目達7721個,總規模超8萬億元,但項目簽約率不足5%,落地難問題突出。

PPP項目標的多為基礎設施及公共服務項目,所需資金量大、周期長、復雜度高,對社會資本的資金實力要求嚴格,也對操作團隊的專業性要求較高。險資作為市場上期限最長的重要資金提供方,參與基礎設施投資領域已十年有余,累計投資規模近萬億元,培養了一大批專業投資人才,逐漸搭建起與地方經濟合作共贏的平臺。同時,近期保監會公布《保險資金間接投資基礎設施項目管理辦法》,取消了對投資行業的具體約束,增加政府和社會資本合作(即PPP模式)等可行投資模式,為保險資金參與PPP項目提供了明確的政策支持。另外,保險作為“社會穩定器”,有義務也有意愿協助政府提升社會治理能力,助推各級政府改進公共服務、加強社會管理,成為政府PPP項目最有力的合作伙伴。

總體來看,險資參與PPP項目,應當注意以下幾個問題:

一是關注險資負債特性,保障資金安全。鑒于保險資金為負債端資金的特性,險資首先應當在保證安全性的前提下,以讓渡流動性的方式來提升收益,而不應通過降低安全性的方式來提升收益。既可以財務投資人的角色與其他產業資本充分合作,合理分擔風險與收益;也可通過政府采購,將保險資金的投資償付列入財政預算;又可通過結構化安排,以足夠多的劣后級設置,保證險資的優先償付。

二是戰略布局有所側重,恰當選擇細分領域。面對種類繁多的PPP項目,保險資金應當有所為、有所不為,在戰略布局上應有所側重,選擇適合自己的細分領域。保險資金具有規模大、期限長、能夠市場化運營等特征,具備在一些高層級、大體量項目上的對接能力,典型的如養老、醫療等公共服務項目或軌道交通、公租房等基礎設施建設項目。但應根據項目的特點、地方政府的風險偏好以及保險公司自身的經營理念,側重于選擇符合自身特征的項目類型。

三是主動尋求突破點,充分發揮社會管理職能。保險行業既能通過保險資金提供社會公共服務,也能通過保險產品提供社會公共服務,還能通過全方位的社會管理職能提供公共服務。在與PPP項目的對接中,險資也應充分發揮廣泛的社會管理職能:一是可與地方政府共同設立PPP項目管理部門,作為區域整體PPP項目的操作主體與微觀抓手,與地方政府實現共榮雙贏;二是可以考慮從單純的資金提供者向資金提供者與社會管理服務提供者相結合的角色轉換,更加深層次地切入PPP項目管理;三是以市場化方式,積極主動地發掘適合險資參與的PPP項目,為地方政府補充PPP名單和項目庫提供建議。

四是共同撬動社會資本,助力供給側改革。保險資金在我國供給側改革中具有不容推卸的責任。保險行業除其商業屬性之外,還具有一定的公益屬性。在當前國內資金脫實向虛的經濟環境中,大規模、長期限、低成本的保險資金進入PPP行業,有助于撬動更多的社會資本,引導資金向基礎設施建設等實體經濟領域流動。PPP模式有助于推動我國公共投融資領域的供給側改革,對于改善財稅體系的運行效率具有積極的作用。

保險資金在履行社會責任、積極支持國家和地方基礎設施建設的同時,也應獲得合理的回報。因此,在推進PPP模式的過程中要遵循一些基本原則,穩定投資人回報預期,具體來看有以下幾項建議:

科學分類,因類施策。根據PPP項目自身市場化程度的高低,可以將項目大體劃分為純公益類項目、準公益類項目、市場化項目。對于純公益類項目,應由政府和社會資金共同研究、科學測算項目的開發運營成本,將風險降至社會資本可以接受的區間。對于準公益類項目,應當明確項目功能的開發邊界,保持公益職能與經營職能的相對平衡。對于市場化項目,應保證項目招標過程的公平公開,保證項目特許經營權的穩定,為投資人獲取合理回報預留空間。

順應市場趨勢,調整監管政策。目前PPP項目處于推廣階段,仍需監管政策進一步放開。一是適應參與主體的變化,在項目的建設運營上給予更加明確的指導意見;二是適應商業模式的變化,在交易結構的設計上給予險資更多的靈活政策;三是適應風險分布的變化,在風險資產的認定上給予更加符合市場現狀的明確標準。

健全法律法規,合理分擔風險。

一是在指導思想上,應擯棄單純融資的思維,樹立共贏思維。要避免短期化、功利化的做法;

二是在具體做法上,滿足社會資金的合理回報要求,變收益率“封頂”為“保底”;

三是在政策環境上,保持項目所獲得的優惠政策或權利的穩定性,遵守項目約定和有關承諾,最大程度規避后期可能出現的市場規模不達預期、項目推進受阻被迫終止等風險;

四是根據項目運營成本的動態變化,有必要時適時調整服務價格水平,確保投資能夠順利獲得最初設定的目標收益率水平;

五是考慮在稅收上給予適當優惠,增厚投資回報的安全墊。

推進組織形式創新,解決操作運營難題。原有地方政府融資平臺承擔著基礎設施項目建設的具體執行職能,PPP模式的實施可能會帶來操作主體、執行主體缺失的難題。在這方面,可以考慮險資等社會資本與地方政府建立合資運營公司,對項目的具體實施負責。一是科學設計治理機制,確保各方權益得到有效保障;二是制定合理的激勵機制,確保項目有效運營;三是建立外部監督考核機制,確保公共利益目標順利實現。

(作者系中再資產股份有限公司總經理)

來源：中國財經報