（一）發展原因

為了實現在43號文的框架內籌集用于基建投資的資金，地方政府一方面可以通過發行地方債來融資，另一方面也可以引入社會資本在PPP的框架下進行，產業投資基金由于其靈活的形式和匯集資本的功能，成為地方政府基建融資的新選擇。

◆◆◆1、政府資源緊張倒逼牽手產業投資基金

1994年分稅制改革重新劃分了中央和地方的財政收支，此后地方政府的財政收入占全國財政收入的比重一直維持在50%左右，但是財政支出占全國財政支出的70%以上。根據舊的預算法，地方政府缺乏直接負債融資的法理基礎，為了解決經濟發展和融資約束之間的矛盾，地方融資平臺公司逐漸興起，成為地方政府在基礎設施建設和公共服務領域融資的重要途徑。

◆◆◆2、中央加強對地方政府融資平臺公司及其債務的規范管理

中央自2010年起發布了一系列文件加強對地方融資平臺的監管，尤其是新預算法和43號文的出臺，使得地方政府的傳統融資渠道（貸款、信托和債券）融資全面受限。根據43號文的規定，地方政府規范的舉債融資機制僅限于：政府舉債（一般債券和專項債券）、PPP和規范的或有債務。

（二）發展歷程

二、定義及其他

（一）定義

產業投資基金（或簡稱產業基金），是指一種對未上市企業進行股權投資和提供經營管理服務的利益共享、風險共擔的集合投資制度，即通過向多數投資者發行基金份額設立基金公司，由基金公司自任基金管理人或另行委托基金管理人管理基金資產，委托基金托管人托管基金資產，從事創業投資、企業重組投資和基礎設施投資等實業投資。

（二）分類

按投資領域的不同，產業投資基金可分為創業投資基金、企業重組投資基金、基礎設施投資基金等類別。

（三）組織形式

根據產業投資基金的法律實體的不同，產業投資基金的組織形式可分為公司型、契約型和有限合伙型。

（四）本質

產業投資基金本質上是一種融資媒介，政府通過成立基金，吸引社會資本以股權形式介入項目公司，參與基建類項目的建設和運營，可以解決地方政府問題。

三、現狀

（一）發展現狀

◆◆◆1、2015年年底的“井噴”：政府引導基金

截至2015年12月底，國內共成立780支政府引導基金，基金規模達21,834.47億元。2015年新設立的政府引導基金為297支，基金規模15,089.96億人民幣，分別是2013年引導資金數量和基金規模的2.83倍和5.24倍。

◆◆◆2、設立主體由省級逐漸延伸至地市級和區縣級

省級政府引導基金的規模最大，226支基金規模總額達到9,980.37億人民幣。但是基金設立數量最多的是地市級政府設立的引導基金，共有417支基金，基金規模8,243.00億。

◆◆◆3、逐漸從經濟發達地區向中西部地區蔓延

近年來北京、上海、深圳、江蘇等VC/PE發展較好城市的政府引導基金發展勢頭強勁，同時民間企業與產業園區云集的一些二線城市也先后跟進創立政府引導基金扶持當地產業發展。總體而言，在經濟發達的東部地區引導基金設立密集，而中、西部經濟欠發達地區設立的引導基金相對較少。具體來看，江蘇和浙江地區是中國政府引導基金設立最密集的省份，云集了大批地市級、區縣級引導基金。環渤海地區中，北京、天津、山東地區引導基金設立較多。中西部地區引導基金起步時間較晚，但近幾年也逐漸活躍起來，湖北、四川、陜西、內蒙古是引導基金設立數量較多的地區，并不斷出現十億級規模以上的引導基金。

從設立數量來看，北京地區累計成立88支政府引導基金，居各地區之首；另外廣東和浙江地區引導基金設立相對活躍，基金數量分別為85支和84支。其次是華南地區，基金規模和數量分別為114.785億元和23支。從基金設立規模來看，湖北以5,471.28億規模穩居各省之首，緊隨其后的是北京和廣東，基金規模分別為4,367.25億和1,451.83億。

（二）地理分布

◆◆◆1、集中在北上廣深、江浙、川貴

◆◆◆2、最強LP：社保基金、國開金融

四、相關問題思考

產業投資基金是地方融資方式的創新，但也會增加潛在債務負擔通過投資帶動經濟發展的藥未換，換湯仍是為了促發展投資者參與產業投資基金，需要充分考慮項目風險、政策風險和期限錯配風險不同地區和項目的投資風險會有分化，優選經濟發達地區、國家政策鼓勵的重點項目。

五、發展模式

（一）產業基金的發起設立

（二）產業基金的募集

（三）產業基金的治理結構

◆◆◆1、公司型產業投資基金治理結構

公司型產業投資基金是由具有共同投資目標的投資者依據公司法組成的以盈利為目的有限責任公司或股份有限公司。投資者通過購買股份或收益憑證成為投資公司的股東，可以通過出席股東大會、選舉董事等方式參與基金公司的重大決策，并由基金公司董事會行使基金公司的法人財產權。

◆◆◆2、契約型產業投資基金治理結構

契約型產業投資基金是根據一定的信托契約組織的代理投資行為，一般由受托人（基金管理公司）、基金保管機構和作為受益人的投資者三方訂立信托投資契約。契約型產業投資基金普遍形成了典型的“三權分立”的治理機構形態：投資者作為基金資本所有權人，投資后以持有人（委托人）的身份存在；產業投資基金受托人（基金管理公司）以受托人的身份行使基金的經營管理權；托管人行使基金財產的保管與監督權。

◆◆◆3、有限合伙型產業投資基金治理結構

有限合伙型產業投資基金由投資者和基金管理者共同組成。一個有限合伙型基金組織，其主要由兩方當事人組成：有限合伙人和普通合伙人，普通合伙人對合伙企業的債務承擔無限連帶責任，有限合伙人僅以出資額為限承擔有限責任。有限合伙人不得參與有限合伙的經營管理，無權直接干涉普通合伙人的經營行為，否則就要與普通合伙人一起對有限合伙的債務承擔無限連帶責任。為保護有限合伙人的利益，法律規定，有限合伙人享有咨詢權和監督權，對于一些重大問題，如提供擔保、處分合伙財產等，有限合伙人有權參與和決定。

（四）PPP模式下的產業基金運作模式

模式一：由省級政府層面出資成立引導基金，再以此吸引金融機構資金，合作成立產業基金母基金。各地申報的項目，經過金融機構審核后，由地方財政做劣后級，母基金做優先級，杠桿比例大多為1:4。地方政府做劣后，承擔主要風險，項目需要通過省政府審核。這種模式一般政府對金融機構還是有隱性的擔保，其在河南、山東等地運用的比較廣泛。

模式二：由金融機構聯合地方國企發起成立有限合伙基金，一般由金融機構做LP優先級，地方國企或平臺公司做LP的次級，金融機構指定的股權投資管理人做GP。這種模式下整個融資結構是以金融機構為主導的。

模式三：有建設運營能力的實業資本發起成立產業投資基金，該實業資本一般都具有建設運營的資質和能力，在與政府達成框架協議后，通過聯合銀行等金融機構成立有限合伙基金，對接項目。

（五）產業投資基金參與PPP的還款來源

（六）PPP模式下產業投資基金的退出方式

六、案例

（一）湖北省長江經濟帶產業基金

◆◆◆1、背景

為搶抓“一帶一路”、長江經濟帶開發開放和長江中游城市群建設等國家重大戰略機遇，湖北省于2015年12月發起設立最具市場化規模的湖北省長江經濟帶產業基金。該基金由湖北省財政出資400億元人民幣發起設立引導基金，由引導基金募集社會資金，發起多支母基金，其總規模為2000億元左右，共同構成湖北省長江經濟帶產業基金。母基金再通過發起子基金或直接投資的方式實現對外投資，力爭放大到4000億元，最終帶動約10000億元的社會投資投向實體經濟。

◆◆◆2、概況

投資方向：在投資原則上，湖北省長江經濟帶產業基金貫徹“創新、協調、綠色、開放、共享”的發展理念，定位于扶持產業發展，重點推動戰略性新興產業發展、傳統產業轉型升級、優勢產業做大做強。在基金所涉及的投資領域上，基金的投資方向主要聚焦于七大戰略性新興產業，即節能環保、新興信息產業、生物產業、新能源、新能源汽車、高端裝備制造業和新材料;同時，設置了包含房地產、基礎設施、金融衍生品在內的負面清單。

管理團隊：湖北省長江經濟帶產業基金只選派一位政府干部擔任管理公司的董事長和法人代表，其他人員全部通過市場化方式產生。這樣的團隊配置，既可以使政府把握整體的方向政策，又可以使由市場化方式產生的團隊成員在投資決策時作出更專業的判斷。

前期盡調：湖北省長江經濟帶產業基金為每支擬合作機構配備一個由內部成員組成的團隊，團隊成員包括負責整體把控的領導、分別負責業務和風控方面的人員以及負責整體協調的人員，團隊成員具備一定的投資專業背景，專業能力較強。在盡調過程中，首先，湖北省長江經濟帶產業基金內部的團隊會對于擬合作的機構進行初步盡調，并形成初步盡調表;然后，內部團隊會與第三方財務、法務、商業機構四方同時入場盡調，分別形成獨立的報告，并由各機構提交專業盡調評價表。其對于盡調的要求細致、嚴格，盡調標準也趨于社保盡調的標準。

基金管理：湖北省長江經濟帶產業基金實施高度市場化的管理模式，但為保證政府目標的實現，其積極運用權力清單、負面清單、合伙協議約定、違約回購份額等市場化手段實現對基金的監管，并且基金管委會會按照市場化的原則制定一系列的考核評價制度，從基金整體效能出發綜合考察，不對單個基金或單個項目的盈虧進行具體評價。一系列的考核制度也是確保基金的投向以及其能在設立的軌道上運行，從而確保實現省委、省政府戰略意圖。

（二）北京市中小企業發展基金

◆◆◆1、背景

早在2008年，北京市就建立了國內首支省級中小企業創業投資引導基金(以下簡稱“引導基金”)，嘗試市場化運作模式，引導基金初始規模為8億元。2013年12月底，經北京市政府批準，北京市經信委與北京市財政局共同設立北京市中小企業發展基金(以下簡稱“中小基金”)，集中發力地支持中小企業發展。

◆◆◆2、概況

基金構成：中小基金是由母子基金構成，截至2015年12月底，基金規模22.2億元。中小基金主要是以整合現有資源為主、籌集部分專項資金、當年預算適當增加、以后逐年補充發展的方式設立，主要構成為9.2億元的中小企業創業投資引導基金、1.5億元的高端制造業擔保代償資金、2.5億元的中關村現代服務業專項資金以及新增預算安排9億元的中小企業發展專項資金。

基金運行：截至2015年12月底，已簽訂投資協議的引導基金參股創業投資公司共8批34家，協議出資總額為61.70億元，其中：引導基金協議出資額約15.40億元，合作創業投資機構協議出資額約46.30億元，財政資金放大約4倍。引導基金已從12家參股創業投資公司完成退出，所投資金3.332億元已全部回撥至引導基金專設賬戶，實現了財政資金的循環使用。

同時，引導基金合作創業投資公司已對290家中小企業進行了股權投資。其中，電子信息項目29個，占所投項目總數的10%；互聯網項目178個，占所投項目總數的61.38%；節能環保產業項目18個，占所投項目總數的6.2%；生物與醫藥產業項目22個，占所投項目總數的7.59%；高端制造業的項目13個，占項目總數的4.48%；文化創意產業的項目26個，占所投項目總數的9%。新材料產業項目2個，占項目總數的0.69%。此外，還有一個現代服務業項目，一個新型農業項目，分別各占0.34%。根據數據統計，290個所投項目中，初創期項目212個，占所投項目總數的73.1%;早中期項目71個，占所投項目總數的24.5%；成熟期項目7個，占所投項目總數的2.41%。

業績目標：從投資區域上看，引導基金投資于北京地區中小企業占總投資項目的比例、投資額比例不僅大大高于70%的政策目標，并領先于本市及全國其他地區引導基金；從投資行業上看，290個投資項目全部符合政策導向和北京市城市功能定位，超過70%的政策目標；從投資階段上看，符合投資階段政策目標導向的初創期、早中期項目比例高達97.6%，超過70%的政策目標，高于北京市及全國其他地區引導基金的同一指標。

投后管理：北京市經信委作為發展基金的管理機構，每個季度會召開匯報會，要求參股創投企業對投資及運營情況進行匯報。但其認為僅定期召開匯報會既枯燥又無法為被投資對象提供實際的增值服務，未來希望通過整合自身的資源以及與其他機構合作舉辦沙龍、冷餐會等一系列活動，為被投資對象進行產業對接，并實現投貸聯動。

為進一步放大中小基金的引導作用，拓寬中小企業融資渠道，中小基金設立了債權基金，首次出資3億元。與北京中關村科技融資擔保有限公司、北京中小企業信用再擔保有限公司、北京海淀科技企業融資擔保有限公司等3家合作機構共同設立3支子基金，每支子基金規模2.5億元，合作期限3年。同時，安排2億元風險補償基金，支持北京銀行新增小微企業信貸規模超過100億元，解決小微企業因抵押擔保不足難以獲得銀行信貸支持的問題。