通過出臺關政策允許或鼓勵采購人在政府采購合同中增加向供應商支付預付款的條款；一般情況下，預付款應不超過30%；為保證財政資金的安全，采購人向供應商支付預付款的，應要求供應商提供與預付款同等額度的預付款擔保函。

工程和貨物采購中，采購人向供應商支付預付款是常見的做法。但是在政府采購貨物采購中，多年來形成了一個習慣，就是供應商必須交付全部貨物并通過驗收后，采購人才向供應商支付貨款。政府采購貨物采購的這種習慣做法，與我國工程建設和貨物采購的做法都不同，也與國際貿易的慣例不符。

近期，財政部有關領導提出，擬建立預付款保函制度，一方面在政府采購中為供應商創造更好的營商環境，另一方面減輕中小企業的財務負擔，降低中小企業參加政府采購活動的門檻。筆者就國內工程建設和一般貨物采購中支付資金的做法進行分析，并與政府采購中貨物采購的做法做一比較。

工程采購的金額一般都比較大。按照我國《招標投標法》的規定，依法必須招標的工程施工合同最小的都是400萬元。由于工程施工合同的金額較大，供應商組織建設需要較多的周轉資金，實踐中，一般都是采購人向供應商支付10%-30%的預付款后，供應商進場開始施工；施工過程中，采購人按照施工進度定期向供應商支付工程進度款，并將已支付的預付款從工程進度款中按同等比例進行扣回；質量保證金待質保期結束后返還給供應商。

以上所述的工程合同付款條件是最常見的，從責任分配和風險承擔的角度考慮，對合同雙方都是公平的。但是，有些采購人利用其強勢地位，強制要求供應商承擔更多的責任和風險，例如減少或不付預付款、提高履約保證金和質量保證金的比例、拖延支付工程進度款，甚至要求供應商墊資施工等。

這些做法造成了很多社會問題。為此，國家先后出臺了多項規定，如禁止要求供應商墊資施工、履約保證金的金額不得超過合同金額的10%、質量保證金的金額不得超過合同金額的5%、不得要求供應商提供其他沒有法律依據的擔保等。如果要求供應商提供履約擔保，采購人必須向供應商提供同等數額的支付擔保等。

貨物采購合同根據現貨和定制加工貨物的不同而有所區別。現貨是指已經成為產品或商品、可以直接進入市場流通或交付的貨物，定制加工貨物是指供應商按照采購人要求，為采購人專門加工制作的貨物。

現貨買賣合同具有標的物清晰、產品交付風險和成本較低的特點。因此，現貨買賣一般都是“一手交貨一手付款”，就像商場購物一般。如果合同金額較大或者供應商對采購人的信譽有懷疑，一般需要采購人支付一定比例的定金，這個比例一般為5%-20%，視貨物的稀缺程度和買賣雙方的商業信譽而定。

預付定金的目的是采購人向供應商作出保證，或者采購人給供應商吃一顆“定心丸”，讓供應商放心供貨。如果采購人拒絕收貨，已經支付的定金供應商可以不予退還。如果供應商拒絕供貨，除了退還定金外，還要向采購人支付與定金同等數額的款項作為違約補償，或者稱為雙倍返還定金。

定制貨物具有流動性差的特點。一旦采購人毀約，供應商已經加工的貨物難以處理或轉售，供應商會遭受較大的損失。為規避風險，一般供應商要求采購人支付一定數額的定金。如果合同金額較大，為減少供應商的財務負擔，還需要采購人支付一定金額的預付款，以便供應商采購生產貨物的原材料。

在國際貿易中，為規避采購人收到貨物后不付款的風險，通常采用信用證或銀行交單的方式。只要供應商交了貨，就可以到銀行議付貨款。

《政府采購法》對于政府采購合同僅規定適用合同法，如何支付卻沒有規定。在實際操作中，為規避風險，采購單位的財務部門一般都為支付資金設置了嚴格的條件，包括供應商必須完成交貨、驗收合格后才可以支付貨款等。這就需要供應商墊資組織生產和交貨，雖然與商業習慣、國際貿易慣例都不符，但是由于政府采購項目的資金已經落實，供應商一般沒有不會收到貨款的風險，所以供應商一般也接受這樣的付款條件。

但是，需要供應商墊資組織生產和交貨的商業模式對于中小企業而言卻是一個巨大的負擔。由于中小企業資金都不充裕，從銀行貸款程序復雜、成本較高，有些中小企業不得不放棄很多政府采購項目。

中小企業參與政府采購項目，最大的負擔是合同金額10%的履約保證金和合同金額100%的墊付貨款資金。很多中小企業由于難以籌集到這些資金，即使在政府采購活動中可以享受6%-10%的價格折扣，仍然難以參加投標。財政部2011年發布的《政府采購促進中小企業發展暫行辦法》（財庫〔2011〕181號），為中小企業參加政府采購活動制定了各采購單位預留30%的采購金額專門面向中小企業、小微企業可享受6%-10%的價格折扣、中小企業可采用擔保機構的擔保作為投標保證金和履約保證金等優惠政策，但是并沒有真正解決中小企業資金不足的“瓶頸”限制。

既然我們知道中小企業最需要支持的是資金，預付款保函就是我們亟待實施的做法。建議如下：

　　第一，合同簽訂后，采購人向供應商預付貨款是貨物買賣合同的通行做法，但是在政府采購中很少采用，原因是采購人出于規避風險的考慮。采購人通常不會主動向供應商預付貨款，這就需要相關部門在政策層面提出要求，通過出臺有關政策允許或鼓勵采購人在政府采購合同中增加向供應商支付預付款的條款。

　　第二，為避免個別采購人為提高政府采購預算執行進度而不合理地加大預付款的比例，應對預付款的比例有所限制。一般情況下，預付款應不超過30%。

　　第三，為保證財政資金的安全，采購人向供應商支付預付款的，應要求供應商提供與預付款同等額度的擔保函。一旦供應商收到預付款后不履行交貨義務，采購人可通過擔保函收回已支付的預付款。

　　第四，為應對當前擔保機構市場混亂的情況，財政部門應對可出具預付款保函的擔保機構作出限制。按照通行的做法，預付款保函的擔保機構應該是商業銀行或經過財政部門考察核準的專業擔保機構。目前，工程建設項目中還在實行保險公司提供保險的形式，也可作為政府采購項目預付款保函的一種嘗試。

　　第五，財政部門應對供應商收到預付款后的履約情況加強監督。一旦發現供應商收到預付款后不履行交貨義務的，應將其列入黑名單并通報全國，一定時期內禁止其參加政府采購活動。