稅制焦點 重構(gòu)面臨多種選擇

　　張斌(社科院財經(jīng)戰(zhàn)略研究院研究員)

　　營改增改革不僅對完善稅制、促進經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整具有重要意義，同時也對1994年財稅改革構(gòu)建的中央與地方基本財政分配框架造成了沖擊。隨著改革的推進，作為地方主體稅種的營業(yè)稅將被增值稅完全取代，而目前增值稅中央與地方按75:25分成，“營改增”后分稅制財政體制應(yīng)如何調(diào)整成為社會各界高度關(guān)注的問題。

　　2011年地方稅收收入總額為41106.74億元，地方營業(yè)稅收入為13504.44億元，占地方稅收收入的32.85%，近三分之一。增值稅25%地方分成收入為5989.25億元，兩項合計達到了19493.69億元，占地方稅收收入的47.42%。

　　2011年國內(nèi)增值稅加營業(yè)稅收入合計為37945.63億元，營業(yè)稅全部改征增值稅后，如果增值稅保持75:25分成比例不變，按照2011年的數(shù)據(jù)測算，不考慮減稅等因素，地方收入為9486.41億元，減少了1萬億，占地方稅收收入近四分之一。面對營改增后地方如此大的收入缺口，勢必要求分稅制財政體制進行相應(yīng)的調(diào)整，這是進一步推進試點必須要解決的重要問題。

　　解決原分稅制框架下營改增后地方收入減少的問題既簡單又復(fù)雜。說其簡單，是指如果稅收制度和現(xiàn)行分稅制財政體制下中央與地方的事權(quán)劃分與轉(zhuǎn)移支付都不作調(diào)整的情況下，營改增后彌補地方的收入缺口似乎僅僅是現(xiàn)行稅收收入的重新算賬分錢的問題。按照這一思路無外乎有三種基本方案：其一，按行業(yè)劃分增值稅收入。原征收營業(yè)稅的行業(yè)改征增值稅后的收入全部留給地方，原征收增值稅的行業(yè)繼續(xù)保持75：25分成。其二，調(diào)整增值稅分成比例。其三，增值稅分成比例不變，調(diào)整其他稅種中央與地方的分配關(guān)系。

　　如果將未來可能實施的稅制改革納入中央與地方財政分配關(guān)系調(diào)整的視野，方案設(shè)計就可能要復(fù)雜一些。根據(jù)稅制改革的方向，有如下兩種基本思路：增加房產(chǎn)稅、資源稅等地方稅收入。如通過房產(chǎn)稅改革，把居民自用住宅納入房產(chǎn)稅征收范圍并作為地方收入；繼續(xù)推進資源稅從量計征改為從價計征的改革，適度增加稅負并擴大征收范圍也會增加地方收入；還有一種思路是在增值稅改征營業(yè)稅后，降低增值稅的稅率并將其全部作為中央稅，在零售環(huán)節(jié)單獨開征銷售稅作為地方稅。這一方案的核心是首先降低增值稅稅率并將其全部作為中央稅，在保證總體稅負不變或略有下降的前提下，將增值稅稅率下調(diào)減少的收入通過在零售環(huán)節(jié)征收銷售稅轉(zhuǎn)移給地方，將零售環(huán)節(jié)銷售稅全部作為地方政府收入。

　　如果將事權(quán)劃分和轉(zhuǎn)移支付制度的調(diào)整也納入方案，營改增引發(fā)的地方收入缺口問題將有可能演變?yōu)?994年分稅制體制的重構(gòu)。

　　如重新劃分事權(quán)，減少地方政府的支出責任。如將義務(wù)教育、環(huán)境保護、安全生產(chǎn)、藥品食品質(zhì)量監(jiān)督等現(xiàn)行地方政府的事權(quán)上劃至中央。由于地方支出規(guī)模下降，因此可以不彌補或者少彌補收入的下降；增加對地方的轉(zhuǎn)移支付。在中央與地方稅收分享關(guān)系、事權(quán)劃分不變的情況下，中央通過營改增增加的收入也可以通過增加對地方轉(zhuǎn)移支付，尤其是一般性轉(zhuǎn)移支付的方式重新分配給地方，彌補地方政府收入缺口。

　　上述方案各有優(yōu)劣，許多方案可以相互補充，而隨著營改增的推進，在不同階段，不同方案之間也可以替代和轉(zhuǎn)換。如現(xiàn)階段分稅制財政體制調(diào)整的重點是稅種收入的重新劃分，然后隨著稅制改革的深入不斷完善，在中央與地方事權(quán)劃分時機成熟時再做進一步的調(diào)整。

　　需要指出的是，在制訂方案時，不能僅停留在彌補地方收入缺口的層面，而要結(jié)合未來稅制、事權(quán)劃分和轉(zhuǎn)移支付改革設(shè)計中長期綜合改革方案，同時還要高度關(guān)注不同方案對地方政府行為模式、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級的影響。

　　機構(gòu)難點 國稅與地稅“版圖”生變

　　王雍君（中央財經(jīng)大學教授）

　　營改增改革試點，在進入2013年后加快了進程。目前有關(guān)方面正采取橫向擴圍、縱向深入的戰(zhàn)略，全面推進營改增進程。這項改革對企業(yè)的整體稅負的影響相對較小 （源于維持總體稅負基本不變的原則），但對政府間稅收安排的影響卻堪稱牽一發(fā)而動全身。

　　在目前的政府間稅收安排下，營業(yè)稅大多屬于地方收入，改為增值稅后，其中的大約75%將上劃為中央收入。如果沒有相應(yīng)的補償性改革，這對地方財政和地方政府公共服務(wù)能力將形成巨大沖擊。

　　事實上，與營改增引發(fā)的其他問題相比，重新劃分國稅與地稅的版圖才是補償性改革的最大難點。從積極面看，營改增將創(chuàng)造出激發(fā)重新思考和梳理政府間稅收安排的極好機遇。

　　首先，稅收制度和政府間稅收安排的相互關(guān)系如何協(xié)調(diào)？營改增直接觸及了稅制改革兩大目標的協(xié)調(diào)：在確保整體稅負基本不變的前提下，一方面最大限度地減少稅收對經(jīng)濟運行的扭曲，即實現(xiàn)超額負擔的最小化；另一方面在各級政府間形成合理的稅收安排。

　　鑒于增值稅的中性特征遠遠壓倒了營業(yè)稅，營改增表明政府在堅定不移地朝著正確方向邁進。考慮到中國的計劃經(jīng)濟背景和 “充分發(fā)揮稅收調(diào)節(jié)（非中性）作用”之觀念影響深遠，掉轉(zhuǎn)方向?qū)崒匐y能可貴。在確立稅收中性作為稅改首要原則的前提下，政府間稅收安排應(yīng)遵循三項基本原則：與宏觀經(jīng)濟密切相關(guān)的稅收歸中央，具有流動性稅基（容易出現(xiàn)轄區(qū)間稅負轉(zhuǎn)嫁）的稅收歸中央，稅基分布不均衡的稅收歸中央。增值稅同時具備這三個條件，其立法權(quán)、征收管理權(quán)、收入所有權(quán)歸屬中央的理由相當充分。

　　但這樣一來，第二個問題隨之產(chǎn)生：如何建立真正意義上的地方稅？理論上，地方政府只宜擁有那些稅基不具有地理流動性的稅收。唯有如此，地方政府的征稅行為造成的影響才不會外溢到其他轄區(qū)，從而消除了向其他轄區(qū)轉(zhuǎn)嫁稅負的可能性。

　　稅基不具流動性的稅收，也使地方政府有能力實施差別稅率，以充分反映轄區(qū)居民對地方稅收和服務(wù)組合的偏好差異。由于具有較高的流動性，營業(yè)稅并非理想的地方稅。從中長期看，理想的選擇是讓“土地財政”回歸真正意義上的房產(chǎn)稅，即按房地產(chǎn)的評估價值而對房產(chǎn)持有者征收的受益稅。贈予稅和遺產(chǎn)（或繼承稅）也需要適時考慮開征，但其目標指向公平分配，而不是經(jīng)濟學的基本邏輯—成本（稅負）和受益的匹配，包括群體間的匹配和地理上的匹配。其他一些不具有稅基流動性的稅收，亦需作為真正意義上的地方稅予以確立。

　　在真正意義上的地方稅確立之前，如何通過政府間轉(zhuǎn)移支付體制的調(diào)整，消除營改增對地方財政與地方服務(wù)能力的沖擊？這里存在兩個相互沖突的目標：既要維持改革前的地方既得利益格局，又要促進地方基本財政能力的均等化。兩者非常難以協(xié)調(diào)和取舍。維持既得利益要求在營改增后，繼續(xù)并強化現(xiàn)行的來源地基礎(chǔ)的稅收返還式轉(zhuǎn)移支付。這意味著那些營業(yè)稅收入多的發(fā)達地區(qū)，將在營改增后得到返還數(shù)額，遠多于營業(yè)稅相對較少的欠發(fā)達地區(qū)。這與財政能力均等化（不是公共服務(wù)均等化）這一根本的轉(zhuǎn)移支付目標背道而馳。

　　最后，營改增還要求反思稅務(wù)機構(gòu)設(shè)置問題。中央和地方稅務(wù)機構(gòu)還需要繼續(xù)分設(shè)嗎？分設(shè)的理由究竟是什么？合并是否更好？答案部分地取決于地方政府的角色。如果強調(diào)讓地方政府扮演收稅者的角色，分設(shè)可能仍有必要；如果強調(diào)地方政府作為基本公共服務(wù)供應(yīng)者的角色，分設(shè)的理由便值得懷疑。從經(jīng)濟合理性看，從單一制國家的結(jié)構(gòu)上看，分設(shè)的理由似乎也沒那么令人信服。

　　最大益處

　　減少重復(fù)征稅助推產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整

　　郭偉（稅務(wù)師）

　　營改增的推行，不僅僅是為了解決重復(fù)征稅的問題，更重要的是為了助推企業(yè)轉(zhuǎn)型的發(fā)展。李克強曾表示，“推進營改增是從大局著眼、細處入手、牽一發(fā)而動全身的舉措，這不是營業(yè)稅和增值稅的簡單轉(zhuǎn)換，而是重大制度創(chuàng)新。通過將營業(yè)稅逐步改為增值稅，基本消除這方面重復(fù)征稅并實現(xiàn)公平稅負，做到對貨物和服務(wù)統(tǒng)一征稅，有利于防止重產(chǎn)品、輕服務(wù)的問題。這達到了簡化和規(guī)范稅制的要求，體現(xiàn)了稅改的方向”。

　　營改增的益處既是解決企業(yè)重復(fù)征稅的大問題，又推進了社會產(chǎn)業(yè)化分工的精細化，納稅人不會因為稅收的原因而導(dǎo)致重復(fù)納稅，這將有利于那些自主創(chuàng)業(yè)的企業(yè)健康的生存發(fā)展。因為那些大企業(yè)由于擔心將自身業(yè)務(wù)外包而導(dǎo)致稅負增加的因素將基本消失，從而讓這些大企業(yè)做自己核心的東西，把不太重要的項目社會化，從而帶動第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

　　營改增同時還解決了稅負不公的問題，如：同樣是月餅，如果在餐館里買，就按5%征收營業(yè)稅；如果在超市里買，就按17%征收增值稅。由于餐館實行的是營業(yè)稅，所以相對來說要比在超市買納稅要低得多，因為像月餅這種食品，增值額較大，所以超市月餅增值稅的稅負將遠遠大于餐館；同樣是房屋，如果是鋼結(jié)構(gòu)，就要按營業(yè)稅和增值稅分別征收，但如果是水泥、沙子和磚頭蓋的房子，那只征收營業(yè)稅，同時，由于房屋繳納營業(yè)稅，又不能像設(shè)備可以進行增值稅抵扣，造成增值稅鏈條的不完整性。

　　對于交通運輸企業(yè)來說，由于過去的物流企業(yè)大多采取的是單車掛靠運輸公司的方式來運營，造成這個行業(yè)缺少龍頭企業(yè)，不能形成核心競爭力，由于沒有更新車輛的積極性，導(dǎo)致整個交通運輸企業(yè)出現(xiàn)了很多問題。此次營改增的目的，重復(fù)征稅的作用較小，政府更多的導(dǎo)向是讓交通運輸企業(yè)形成規(guī)模，同時增強對運輸工具更新?lián)Q代的積極性，因為購買新的交通工具可以獲得足夠的增值稅抵扣。

　　在歐洲有97%左右的企業(yè)是15人以下的小企業(yè)，但歐洲國家的經(jīng)濟發(fā)展是非常好的，而我國在前段時間內(nèi)，更多的強調(diào)做大做強。其實關(guān)乎國際民生的企業(yè)，如：石油、航空、電力等企業(yè)可以做大，因為這既關(guān)系到國家的安全問題，同時也是自身生產(chǎn)產(chǎn)品的需要。一段時間內(nèi)，一些地方政府和企業(yè)家過分追求大而全，往往忽視企業(yè)之間互相的協(xié)作。這次營改增的結(jié)果，就是讓那些不涉及到國家安全“農(nóng)家飯莊”式企業(yè)的經(jīng)營模式轉(zhuǎn)變?yōu)?ldquo;小吃廣場”式的經(jīng)營方式，但這種轉(zhuǎn)變需要一個過程，更需要一段時間來完成。

　　營業(yè)稅的征稅主體是行為類，而增值稅的征稅主體是實物類，在計劃經(jīng)濟時代，重產(chǎn)品輕服務(wù)的結(jié)果是，增值稅成為國內(nèi)第一大稅種，而營業(yè)稅的征收不被重視。隨著社會經(jīng)濟發(fā)展的多樣性，特別是重產(chǎn)品輕服務(wù)會帶來企業(yè)經(jīng)營理念的停滯不前，因為它只停留在人與物之間的交易，過去可以買產(chǎn)品送服務(wù)，或者是服務(wù)收很少的錢，現(xiàn)在演變?yōu)橘I服務(wù)可以送產(chǎn)品的轉(zhuǎn)變（如：買話費送手機），服務(wù)在整個商品價值所占得比重也越來越高，這也是人們生活不斷提高的具體體現(xiàn)。

　　隨著企業(yè)對服務(wù)重視程度的提高，服務(wù)應(yīng)該社會化和多樣化，但由于營業(yè)稅的重復(fù)征稅，對那些提供服務(wù)的企業(yè)帶來稅收負擔的增加，雖然國稅總局也多次對一些行業(yè)和企業(yè)批準可以按差額征稅，但這并沒有從根本上改變現(xiàn)狀，其中很重要的原因是由于營業(yè)稅屬地方，如果中央和地方財政的分配體制不進行重大改革，這個問題很難解決，所以此次營改增，中央政府是雙管齊下，一起改革。

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